商學院案例：金融分權加劇系統性金融風險

當前中國財政分權和金融分權的體制正在導致經濟增長的不可持續性，更為嚴重的問題是，這種體制正在形成潛在的、越發不可忽視的系統性金融風險。

2003年之前的金融分權和集權

1994年是我國金融體制從分權到集權的轉折點。1994年之前的金融分權之所以能夠發生，首先緣于金融體系功能的確立和轉變。在計劃經濟時代，我國仿照蘇聯形成了所謂“大財政、小銀行(行情 專區)”的體制，即財政體系而非金融體系擔當了分配資源的核心功能：基本建設投資全部由財政撥款，銀行信貸資金不允許用于基本建設投資，只能對國有企業發放流動資金貸款，并且主要是財政定額流動資金以外的超額貸款。

從1979年開始，兩個事件確立和加強了金融體系的功能，進而改變了“大財政、小銀行”的體制：一個是1979年國務院批準的“撥改貸”試點，即允許建設銀行(行情 股吧 買賣點)試點將財政用于基本建設的撥款轉為貸款。國務院隨后又決定，從1981年起，凡是實行獨立核算、有還款能力的企業，進行基本建設所需的投資，除盡量利用企業自有資金外，一律改為銀行貸款。另一個是1979年10月鄧小平關于把財政撥款制度改為銀行信貸制度，把銀行作為經濟發展、革新技術的杠桿的講話，這使得計劃經濟時代只發放短期信貸的銀行機構開始轉向了長期的固定資產投資信貸業務。

在銀行信貸資金取代了財政資金成為固定資產投資的主要資金來源之后，地方政府就有了“套取”銀行信貸的動機。不過，這種動機的實現還得依靠兩個條件：“自下而上”式的金融改革和雛形未現的中央金融管理體制。1994年前的金融改革具有典型的“自下而上”的特點，這為地方政府介入金融資源的調配提供了便利。

首先，在銀行體系中，1979年以后陸續成立的中、農、工、建等國有專業銀行均形成以區域為核心的“塊塊”結構，地方分支行的權力極大，而地方政府對這些地方分支行又有很大的影響力，甚至有人事任免權。

其次，各地出現了大量由地方政府批準設立的非銀行金融機構，尤其是信托公司。這些信托公司名為經營“信托”，實則都在做“信貸”，即通過吸收存款和同業拆借資金用以發放貸款。一些地方政府為了使地方所屬的信托投資公司擴大融資規模，甚至公開下文要求地方管轄的企事業單位將自有資金和專項資金放在信托投資公司的賬戶上。

再次，包括貨幣、債券和股票市場在內的各種金融市場都是“自下而上”發展起來的。除了中央認可、地方管理的上海和深圳交易所之外，各地成立了數量眾多的證券交易中心、資金拆借市場，這些中心和市場有的是人民銀行省市分行出面組建的，有的是地方政府單獨或者與企業共同組建的。

在財政分權的格局下，“自下而上”式的金融改革造就了金融分權，而中央金融管理體制尚未確立則大大加強了分權的程度——這非常類似于大蕭條前美國的情形。在1992年10月國務院成立了證券管理委員會和中國證監會之前，當時的中央金融管理體制實則為中國人民銀行一家機構對信貸和非信貸業務、銀行和非銀行金融機構以及各種金融市場實施管理。但是，這種管理的效力至少因為兩個原因而被大大削弱了。

首先，人民銀行的組織架構也是仿照國有專業銀行的做法，實行由上至下、以行政區域為主的管理架構，在省、自治區和直轄市設立分行，在地區一級設立中心支行，市縣設立支行，這些分支行具有很大的權力，而地方政府又對人民銀行的這些分支行有很大影響。其次，盡管通過設立中國工商銀行(行情 股吧 買賣點)剝離了人民銀行辦理的信貸和儲蓄業務，但是，“政企不分”依然是主要特點，突出表現在人民銀行廣泛地參與到各種金融市場的設立和管理中，并利用畸高的法定存款準備金率參與到了信貸資金的分配中。