縣級政府財政差距及差距因素分解(下)

　　對財政差距的因素分解結果表明:地區間稅收差距較明顯,縣級政府增值稅、營業稅收入分布的地區差距較大,企業所得稅差距和個人所得稅差距有進一步擴大的趨勢。從轉移支付項目看,稅收返還擴大了縣一級政府的財政差距;一般性轉移支付、原體制補助和專項補助都縮小了地區財政差距,從差距貢獻的相對量和絕對量上來看,一般性轉移支付對縮小財政差距的貢獻較少,原因是一般性轉移支付的規模較小,且增長速度小于專項補助,另一方面也與公式設計不規范、均等化目標不明顯有關;包含“增加工資補助”、“緩解縣鄉困難補助”等政策補償性補助的其它補助項縮小了縣級政府財政差距;專項補助縮小地區財政差距的作用最明顯,這與Tusi(2005)得出的專項補助縮小地區差距作用較小的結論相反,這一結果可能與樣本的選取有關系。
 

　　(二)幾點啟示
 

　　1. 目前縣級政府承擔大量上級政府“下放”的責任,但基本沒有正式的稅收權力,稅收不足使縣級政府預算內支出對轉移支付的依賴加重。但當前的轉移支付資金主要用于“保工資,保運轉”,均等化目標不明顯,影響貧窮地區縣級政府的發展潛力。
 

　　2. 縣一級政府“逆均等化”趨勢顯現。均等化目標僅僅是地方政府多重目標組合的其中之一,甚至還是較次要的目標。由于缺乏監督,上級政府的均等化轉移支付資金有被挪用和擠占的情況,難以達到均等化的預期效果。相關研究表明,一些長期接受一般性轉移支付的縣的基本公共服務水平沒有得到顯著的改善(伏潤民等,2008);袁飛等(2008)經實證分析認為轉移支付增加與財政供養人口規模擴大有因果關系,原因是在稟賦比較少的地區,由于發展經濟有劣勢,地方政府更有激勵去擴大財政供養人口以建立本地政治支持網絡或保證地方穩定。
 

　　3. 適當調整事權有利于縣級政府財政均等化目標的實現。在一些以均等化為目的的轉移支付效果不顯著的情況下,可以考慮重新劃定政府間事權。張麗華、汪沖(2008)通過實證分析認為,單純依靠轉移支付制度的改進解決農村義務教育的地區差距是不可能的,只有將農村教育事權上劃中央政府和財政才是解決基礎教育均等化的最佳選擇。隨著人口流動性增加,財力差的地區對基礎教育、公共醫療等效益外溢性服務的提供越來越勉強,隨著信息化程度提高,地方政府提供的效率優勢減弱,由更高一級的政府或中央政府提供從效率上和解決外部性的角度是較合適的。
 

　　4. 如何降低政府間制度改革中的談判成本還需要進一步的研究。即使在發達國家,中央與地方的財政配置也往往取決于上下級政府的政治談判和地方政府之間的博弈,區域間財力平衡等目標往往無法實現(Basley & Coate,2001;Ebel & Yilmaz,2002)。本文中財政差距中的省內差距狀況證實了在省以下地方政府間談判成本更大。
 

　　5. 需要說明的是,以人均財政支出額衡量地區間財政差距忽視了對財政支出績效的評價,地區間均等的財政支出并非代表均等化目標的最終實現。研究表明,即使是有明確使用用途的專項資金支出也難以為當地百姓帶來實際的好處(World Bank,2002)。所以地區均等化措施還需要通盤考慮財政支出投向和績效水平,增加轉移支付并不是縮小地區差距的萬能法寶。
 

　　注釋:
 

　　①年終結余是指總支出和總收入的平衡項目,是表示地區財政狀況的基本標準。年終結余減去結轉下年的支出就是財政凈結余,赤字縣就是指凈結余為負數的縣。
 

　　②2005年在全國范圍內取消農業稅后,農業稅類僅包括牧業稅、農業特產稅、耕地占用稅和契稅。
 

　　③由于中央政府嚴格遵守稅收返還規定,可將這部分收入看做是地方政府暫存于中央財政帳戶中的部分。但是返還給各省級政府以后,各省向下級政府返還的形式多種多樣,有的采用全額返還,有的采用定額分享,大部分省份都采用分享制度,即省抽取市或縣的一部分返還作為省本級收入或市抽取縣的一部分返還作為市本級收入。
 

　　④縣級政府的專項補助數額增加較快,從2000年的16.28萬上升到2005年的80.14萬。
 

　　⑤指與中央政策相配套的轉移支付,2000年增加了增發國債補助、增加工資補助、省補助計劃單列市補助和結算補助,2001年增加了民族地區和艱苦邊遠地區補助,2002年增加了農村稅費改革轉移支付,2005年增加了緩解縣鄉財政困難“三獎一補”轉移支付。
 

　　⑥七省2005年人口占全國人口總數的33.15%,包含縣級單位875個;地理分布能夠代表我國的南北、東西差異;經濟發展水平呈梯度分布;產業發展各具農業、制造業和資源優勢;經濟改革有先有后,主要的經濟組織成分也不同;七省內縣級政府的財政特征具有一定代表性。
 

　　⑦2002年以前是財政部預算司編寫。
 

　　⑧1994年其它收入占縣級政府財政收入的13.3%,2005年上升到26.6%(根據《全國地市縣財政統計資料》計算)。
 

　　⑨農業稅類中的契稅規模在房地產市場發展迅速的地區較大。
 

　　⑩其他財政凈補助包括民族地區轉移支付補助、調整工資轉移支付補助(2000-2002本科目為增加工資補助)、農村稅費改革轉移支付補助、取消農業特產稅降低農業稅轉移支付補助、結算補助、農業稅災欠減免及企事業單位預算劃轉補助、其它補助、省補助計劃單列市、調入資金、其它、國債轉貸收入和上年結余及轉補助數。

　　{11}參見財政部預算司編《省以下財政體制》(2006年出版)中對各省省以下政府稅收返還制度的規定。
 

　　{12}2001年后一般預算收支表增加了企業所得稅科目,但仍按照“企業收入”科目數額記收入。2005年取消“企業收入”科目,按照“企業所得稅”科目數額記收入。
 

　　參考文獻:
 

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　　[11]Tusi, Kai-yuan, “Trends and inequalities of rural welfare in China: evidence from rural households in Guangdong and Sichuan”, Journal of Comparative Economics, 1998. Vol.26 p783-804.

　　[12]Tusi, Kai-yuan, “Local tax system, intergovernmental transfers and China’s local fiscal disparities”, Journal of Comparative Economics, 2005.Vol.33, p173-196.

　　[13]Wong, Christine P.W. (Ed.), “Financing Local government in the People’s Republic of China”, Oxford University press, New York, 1997.

　　[14]World Bank, “National Development and Sub-national Finance: A Review of Provincial Expenditures”, Washington D.C., 2002.

　　Abstract: Using GE (Generalized Entropy) and Gini index to evaluate the fiscal disparity of county-level government in seven provinces in China from 2000 to 2005 and explore the Within-province and Between-province fiscal disparity, the results evidence that the within-province fiscal disparity can not be neglected; tax disparity is still the main origin of fiscal disparity; tax rebate is widened the fiscal disparity, but general intergovernmental transfer, original-system net subsidies and earmarked subsidies have negative impact to the fiscal disparities.

　　Key words: county-level government; fiscal disparity; GE; within-province disparity; between-province disparity

 

 縣級政府財政差距及差距因素分解(上)

史老師