中國公務員行政倫理建設的路徑選擇

　　一、我國公務員的行政倫理困境。

　　談到行政倫理困境，歸納來說，主要包括三個方面：一是政治性失范，表現為權力再分配過程中的權力交易。在各類行政人員的選拔、錄用、任命方面，存在以權謀私、任人唯親的現象，甚至非法交易買賣官位。二是失職性失范，即行政人員無視自身的責任和義務，濫用職權或不能盡職盡責，表現為越位、缺位、錯位等。部分地方政府領導玩忽職守，只要經濟利益、搞面子工程，而完全不顧社會效益和環境效益，忽視安全生產和公眾安全。三是經濟性失范。私自從事營利性活動。行政人員利用手中職權牟取個人私利，甚至與利益集團勾結，實現骯臟的互利。

　　二、我國公務員行政倫理困境的原因分析。

　　我國公務員遭遇行政倫理困境，行為失范的原因是多方面的。不僅有行政人員自身的原因，也有環境及社會因素，更有現存的行政倫理規范機制不健全的因素。

　　具體而言，一是行政人員存在著行政角色沖突。行政人員也是追求個人利益最大化的人。作為政治家或官員，他們在政治市場上追求自己最大的效用，即權力、地位、待遇、名譽等，而把公共利益放在次要地位。另一方面，他又掌握公共權力并實施這種權力。這就決定了他有維護公共權力的責任和義務。于是，在行政人員中就存在著這樣一種角色沖突。行政倫理學者庫珀認為，“法規通常只給行政人員提供含義寬泛的傾向性指導，將之精確化是行政人員自己的任務。這樣以來，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的決策，決策者的倫理水準和良知就至關重要了。”

　　二是行政環境因素。當前，我國正處于由計劃經濟向市場經濟的轉型時期。市場經濟發展不完善，使得市場經濟中的負面影響造成道德失范。市場經濟條件下利益主體的多元化，不同利益主體為了各自的利益，有時采取不正當的競爭手段，用回扣、賄賂等多種方式向握有實權的行政人進攻，與那些缺乏免疫力的人員達成各種交易，從而導致行政腐敗。

　　三是社會“人情”原因。我國著名行政學專家夏書章教授在談到影響我國政策有效執行的因素時，就曾將感情用事列為三大重要影響因素之一。他指出，人都有父母兄弟、妻室兒女，有親戚朋友、同鄉、同學、同事等關系，這樣構成了一種親疏不同的感情關系網。在這種政治文化的熏陶下，行政人員自然也十分注重“人情”關系問題，將這種“人情世故”夾雜在自己的行為之中，最終導致責任沖突，亦即行政倫理困境。

　　四是行政倫理規范內容模糊而零散。行政管理者可以有各種不同的專業化分工，但其工作無一例外地都應服務于他們所代表的公民的利益。由于公共行政職業精神的內涵并不明確，使得大多數人的思維局限于職位責任和工作責任，而很少考慮到其作為公共行政從業者所應該承擔的職業的責任。2006年1月1日實行的《公務員法》作為法律規范，其規定缺乏明確而具體的量化指標。因此，作為統一管理的公務員群體來講，缺乏一致而具體、真正具有現實可操作性的行動指南。

　　三、我國公務員行政倫理失范的治理對策。

　　加強行政倫理建設，治理各種行政倫理失范現象，是一項長期而艱巨的歷史任務。它需要我們從各角度、各方位齊抓共管形成合力，同時加強管理和建設才能取得成效。

　　(一)加強行政倫理教育。公共行政倫理教育的意義在于提高公務員的道德認知能力，使他們認識到行政倫理是為政之本，樹立正確的行政倫理觀。為此，我們要加大行政倫理教育的力度，提高公務員對行政倫理的認知水平，使其充分發揮倫理自主性，自覺履行職責。針對目前公務員行政倫理意識薄弱的狀況，要繼承和弘揚傳統行政職業道德中的精華以及借鑒國外做法，通過定期培訓、日常強化、個案解剖等多種方式，提高他們對行政倫理的認知水平和道德信念。與此同時，行政人自身在法律和制度等外部控制具備的情況下，還要注重自身的自律約束，即內部控制，只有這樣，才能在行政倫理困境中應對組織和上級的不道德行為。行政人自律的實施是以行政良心為基礎的。行政良心是公務員意識中的一種強烈的行政責任感，是在行政工作過程中，由于認識到應有的行政使命、職責和行政任務而產生的履行行政義務的強烈和持久的愿望。行政良心是行政人在深刻理解國家、政府及行政機構制定的法律、法規、政策與道德原則的基礎上，以高度負責的態度，對自身行政行為的善惡價值進行自我評價和自我修養的心理道德活動過程。行政良心在行政行為中起著指導、監督和評價的作用。行政人要主動發揮行政良心的自律作用，需要不斷地“關注自我”和內省。

　　(二)加快行政倫理立法。行政倫理立法就是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。盡管人們對于倫理立法尚未完全達成共識，但加強倫理立法、通過法律的強制力來維護道德的純潔性，業已成為行政倫理建設制度化的基本工具和重要手段，它正在逐漸推廣并日益起著積極的作用。例如，美國的職業道德立法居于領先地位。1978年美國國會通過了《美國政府行為倫理法》。1992年，美國政府又頒布了由政府倫理辦公室制定的內容更為詳細、操作性更強的《美國行政部門雇員倫理行為標準》。在亞洲，韓國于1981年通過了《韓國公職人員道德法》。日本則于1999年8月通過了《日本國家公務員倫理法》，并于2000年4月1日開始施行。雖然近年來我國相繼頒布了一系列關于公務員、特別是領導干部的行為規范準則，例如《關于黨政機關縣(處)級以上的領導干部收入申報的規定》、《共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《中華人民共和國公務員法》等。但與西方相比，的道德法制化相對欠缺，至今仍沒有一套完整的立法來約束公務員的行為。因此我們要借鑒國外的成功經驗，對現有的行政倫理規范加以修改、補充、完善，使之形成體系;同時，將那些相對成熟的基本行政倫理規范上升為法律規范，明確違反者應當承擔的法律責任。只有這樣，才能保證行政倫理規范不被大量破壞。

　　(三)完善行政倫理制度建設。鄧小平同志曾明確指出：

　　“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”[1]也就是說，不健全的制度規范不僅會給壞人提供惡的機會，而且會使好人對行好失去信念，進而走向惡的邊緣，而良好的制度規范有助于弘揚正氣，有助于抑惡揚善。我國政府一直重視加強各級行政人員的道德建設，但道德規范化還處于起步階段，尚不健全。這就要求我們在制定道德規范時要加入切實可行的具體性規定，不斷健全賞罰機制和道德回報機制，可以在公務員的任免、升降等行為中引入道德賞罰機制，強化德性的導向、激勵功能，真正實現行政整體的德性提升。被譽為美國憲法之父的詹姆斯·麥迪遜就曾經說過：“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[2]因此，我們有必要加快行政道德制度化建設，實現對行政行為的調控，在鼓勵公務員的道德自覺的基礎上，強化道德他律性，把褒揚和懲治結合起來，切實保證行政倫理對行政權力的有效約束。

　　(四)強化對權力的監督與制約。孟德斯鳩曾經說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗。

　　有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]行政權力缺乏強有力的監督在當前嚴峻的行政倫理失范的形勢下，加強行政倫理建設就必須從我國的國情出發，逐步加強對權力的監督和制約，這就要從以下兩方面著手：1.健全行政道德建設的監督機制。必須建立健全行政道德建設的監督機制，實現“三大轉向”：一是由被動防御為主轉向主動防治為主;二是由權力防治為主轉向制度防治為主;三是由事后監督為主轉向事前監督為主。2.科學合理設置職權。對要害部門、實權部門和重要崗位等“事故多發地帶”的權力要適度分解，合理分配，實行職能交叉，使單個人不能形成對權力的壟斷，避免權力過于集中。關鍵要加強對“一把手”權力的監督和制約，主要是健全民主集中制，增加工作透明度，使權力的運作“暴露在陽光下”。另外，還要實行并健全重要崗位輪換制度、異地交流制度、離任審計制度、黨風廉政建設責任制度。3.強化公眾參政能力培養。在我國目前傳統實踐中，由于受專制主義、官本位等因素的影響，許多領導干部置廣大人民群眾的長遠利益于不顧，這實際上剝奪了人民當家作主的權力。要實現還權于民，就必須保證人民群眾參政議政的權利并為其提供合法、合理的渠道，增加行政的透明度，使行政官員真正置于廣大人民群眾的監督之下。同時還必須強化公眾的參政意識，強化他們的倫理行政意識，加強教育，提高他們的參政議政能力。

　　———————————參考文獻：

　　[1]鄧小平。鄧小平文選[C].人民出版社。1994：156.

　　[2]周奮進。轉型中的行政倫理[M]·審計出版社。2000.

　　194.

　　[3]孟德斯鴻。論法的精神(上冊)[M]·商務印書館，1987:154.