我國政府間稅收競爭研究（上）

　　第一章 緒論

　　1.1 研究背景

　　建國以來到80年代，我國主要實行高度集中的統收統支的財政體制，在這種體制之下地方政府的財政收入要上繳中央，財政支出由中央下放，地方政府既沒有獨立的經濟利益，也沒有可以運用的財權以吸引其他地區稅源流入本地區。因此，在統一的財政中央集權制度下基本上不存在稅收競爭問題。但改革開放以來，隨著放權讓利改革戰略和財政分灶吃飯體制的推行，地方政府在地區性事物中的自主能力得到強化。1994年的分稅制改革，明確了中央和地方政府的收入分配關系，同時硬化了政府間資金上解、下撥的預算約束關系，各級政府當家理財、自收自支、自求平衡的動力明顯增強。地方政府相對于中央政府的獨立利益進一步得到承認和章顯，地方政府對地方社會經濟發展方向的決定權越來越大。在自身利益的驅動下，為了發展地方經濟，地方政府就必然要取得盡可能多的財政收入，作為政府財政收入的主要形式的稅收，自然成為政府間經濟利益競爭的中心，而以經濟增長為考量的政績評價體制更讓地方政府間競爭不斷加劇。

　　從現實情況看，我國地方政府間對經濟資源的競爭有很長的歷史。在計劃經濟條件下，地方政府為投資項目而展開的競爭一直比較激烈。在轉軌時期，地方政府間對資源的爭奪更加白熱化。同時，隨著中央政府對地方政府的分權改革逐漸展開，中央與地方政府在資源方面的競爭也日益凸現出來。而在政府間的競爭過程中，國內稅收競爭日漸凸現出來，并對經濟諸多領域產生了深遠影響。

　　1.2 研究目的和意義

　　隨著我國市場化和分權化改革的推進，尤其是財政分權體制的建立，我國各級政府逐漸形成了獨立的經濟利益，地方政府為實現各自利益邊界的最大化而展開的對稅收資源的爭奪日益激烈，由于區域經濟發展的不平衡，政府針對相對落后地區制定了諸多稅收優惠政策，加上稅收體制不規范，很多地方政府出臺了一些名目繁多的減免稅費的優惠措施，而以經濟增長為考量的政績評價體制更加劇了地方地方政府間的爭奪，引起了理論界對稅收競爭效應的關注和對有害稅收競爭的討論。

　　本文研究的目的和意義就在于通過對政府間稅收競爭一般理論分析，揭示政府間稅收競爭產生的根源，并具體分析我國地方政府間稅收競爭產生的原因，以及影響我國地方政府間稅收競爭規范展開的因素。在此基礎上對如何規范和限制我國地方政府間稅收競爭提出一定的建議，找到促進地區間良勝稅收競爭和避免惡性稅收競爭的方法和對策。

　　1.3 文獻綜述

　　關于稅收競爭的研究，國外的文獻已經非常豐富。自蒂伯特以來，國外經濟學家己經從各種角度拓展了稅收競爭問題的研究。

　　蒂伯特(Tiebout 1956)是最早研究稅收競爭問題的。他認為，個人的“用腳投票”給地方政府很大的約束力，迫使各地政府最大限度地提高財政收支效率，在課征盡可能少的稅收條件下提供最優的公共服務。蒂伯特實際上強調了地區間的競爭對促進政府效率提高的重要作用 。奧茨(0ates 1972)則直接指出稅收競爭可能帶來的負面效應，因為各地政府為了吸引資本，競相降低相應的稅收，使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優水平之下，從而政府無法為最優的公共服務產出籌集足夠的資金 。公共選擇的稅收競爭理論在拓展了稅收功能分析的基礎之上，提出可以通過建立約束機制，發揮稅收競爭在效率提高上的作用。并著重研究了如何消除政府間競爭障礙 。后續的一些研究則開始關注非同質地區的稅收競爭中的博弈問題(Mintz and Tulkens1986;Wildasin1988)，資本在地區間的配置不僅取決于本地稅率，還會受到周邊其它地區稅收政策的影響，即地區間會在稅收市場上進行博弈，而地方政府利用稅率手段的博弈行為，不僅對資本、勞動力等經濟要素的區域配置產生影響，而且會使不同地區經濟發展潛力產生差異，從而引起宏觀經濟的波動 。

　　最近幾年，國內學者也有一些關于稅收競爭方面的研究文章。特別是我國改革開放以后出現的國內各地方轄區之間的稅收競爭的研究文獻也越來越多。

　　國內學者對我國國內稅收競爭成因也進行了大量的研究，例如，陳志陽(2002)認為，中央在財力上的集權和事權上的下放，使地方政府事權和財權不配套，為地方政府之間展開稅收競爭提供了可能性和必然性;而真正引發稅收競爭的深層次原因則在于地方政府的利益驅動 。王文波認為，我國政府間稅收競爭的根源在于經濟性分權與地方資源的飽和利用。他指出，地區稅收競爭的存在有其內在規律，地方政府的內在利益驅動導致地方稅收競爭不可能消失 。

　　國內學者對國內政府間稅收競爭的效應的研究主要是利用西方學者稅收競爭理論，結合我國的情況所作的分析，缺乏相應的實證研究。國內學者也對如何協調我國國內政府間稅收競爭做了一定的分析。薛剛等認為推進和規范我國的稅收競爭，中央政府要注意四個方面:即按照市場競爭體制的要求進行財政分權;弱化上級政府的行政命令干預，使各級政府決策的經濟結果內部化;強化法制與民主的監督機制;建立起政府間合理規模的公平補償機制 。王文波則認為，中央政府的作用在于:限制各地稅收優惠政策，實現信息充分、政策透明化;深化財政體制改革，實現財權和事權的相對統一;給予地方一定的立法權;完善法制，使我國稅收制度更加透明、公平、規范;保護各地培養財源的積極性 。

　　第二章 政府間稅收競爭相關理論解析

　　2.1 政府間稅收競爭的內涵

　　政府間稅收競爭是當今經濟學界的一個熱門的話題，但學術界卻并沒有形成一個統一的概念。國外研究政府間稅收競爭的重要代表人物Wilson(2001)對政府間稅收競爭進行了廣義、中義、狹義三個不同層次的界定 。

　　第一，廣義的稅收競爭。指獨立性的政府所采取的任何形式的非合作性稅制設定行為。

　　第二，中義的稅收競爭。指在廣義稅收競爭的基礎上增加了一個限定條件，即要求每一個政府的稅收政策能夠影響稅收收入在政府間的分配。如果政府非合作的稅制設定行為不在于影響稅收收入在政府間的分配，或它根本不能影響其分配，將不被視為政府間稅收競爭活動 。

　　第三，狹義的稅收競爭。指各個獨立性政府非合作稅制的設定行為。在這種情況下，每個政府的政策選擇將會影響流動性稅基在這些政府所代表的地區之間的分配。特別是政府之間可能會在爭取勞動力、企業、資本或消費者等方面展開競爭。

　　綜合而言所謂政府間稅收競爭是指在實行財政分權的多級政府體系中，相對獨立且具有一定競爭性的政府以促進本地區經濟增長，增進轄區福利，實現自身利益最大化為主要目的，采取多樣化的稅收競爭手段，爭奪經濟資源及稅收資源的政府自利行為。政府間稅收競爭需要具備的五個基本條件:

　　第一，存在一個多層政府結構，有兩個以上競爭性政府主體。

　　第二，有一定程度的地方自治，從而激勵地方政府的制度創新和政策多樣化。

　　第三，地方政府的收入主要來源于本轄區;而非依賴轉移支付。

　　第四，地方政府有一定的稅收自主權，可以在某種程度上調整稅基或稅率。

　　第五，課稅對象(居民、廠商或資本)可以跨區域流動，并且對稅收比較敏感。

　　它也包含以下兩個合理的擴張解釋:

　　第一，政府間稅收競爭的手段是降低有效稅率而非名義稅率，對納稅人而言，是廣義的稅收而非狹義的稅收。

　　第二，政府間稅收競爭的內容，除了通過優惠性的稅收政策爭奪經濟資源外，還包括通過稅負輸出直接爭奪財政資源 。

　　2.2 政府間稅收競爭的基本分類

　　第一，從空間上可分為橫向稅收競爭(horizontal competition)和縱向稅收競爭(vertical competition)。橫向稅收競爭是指同一級別、不同地域的政府之間為爭奪流動性資源而展開的稅收競爭，這是政府間稅收競爭的主要形態。縱向稅收競爭是指不同級別政府之間的稅收競爭，主要表現為某一級別政府的稅收政策對另一級別政府的稅收收入產生影響。

　　第二，從效果上可分為有益稅收競爭(beneficial competition)和有害稅收競爭(harmful competition)。這種劃分是從對稅收競爭效果的不同評價中得來的，將稅收競爭作為整體接受評價，對稅收競爭產生的效應進行區分。

　　第三，從性質上可分為制度內的合法競爭(formal tax competition)和制度外的非法競爭(informal tax competition)。合法的稅收競爭又稱正式的稅收競爭，是在現行稅收制度框架內，地方政府運用依法享有的稅收自主權展開的競爭;非法的稅收競爭又稱非正式的稅收競爭，是地方政府突破現行稅收制度安排，采取違法的或者變通的方法進行的稅收競爭。

　　2.3 政府間稅收競爭的效應

　　2.3.1 政府間稅收競爭的積極效應

　　第一，減輕了稅收對經濟活動的扭曲，有利于貫徹稅收中性的原則政府間稅收競爭的一個突出表現就是各個政府紛紛開展減稅競爭、降低稅率，以低稅率的優惠吸引轄區外投資。從這一角度看，它能夠均衡各地區投資者的稅收負擔，并使各地區稅收負擔的水平趨于公平、合理，從而減輕稅收對經濟活動的扭曲，有利于貫徹稅收中性的原則。

　　第二，有利于增加“納稅人剩余”，減少“政府剩余”所謂“納稅者剩余”，是指居民愿意并且能夠支付的公共物品的稅收價格與其實際支付的公共物品的稅收價格之間的差額。政府間稅收競爭能夠降低公共產品及服務的稅收價格，保護納稅人和居民免受轄區政治家和官僚的掠奪。居民的“以足投票”或“以手投票”不僅會限制轄區政府官員對公共權力的濫用，促使政府更好地了解轄區居民的偏好，而且使得居民可以多元化選擇地公共產品的收益水平及其稅收價格，并且可以實現自身對政府轉移支付額的最小化從而享受到“納稅者剩余”。

　　所謂“政府剩余”，是指政府能夠提供的公共產品的數量和質量，與其愿意并且實際提供的公共產品的數量和質量之間的缺口所產生的政府保留，也可以稱為“政府的租金”。在存在政府間稅收競爭的情況下，政府取得收入的能力受到很大限制，這將促使政府增強決策的科學性，提高財政支出效率，導致“政府剩余”趨近于零。這是轄區內政府、居民和企業三者博弈的必然結果。

　　第三，有利于促進地區經濟增長，使各地區經濟協調發展政府通過稅收競爭可以在一定時期內吸引更多的投資進入本轄區，從而促進轄區經濟的發展。另外，政府通過采取一定的稅收競爭措施，可以彌補其在某些方面如資源、基礎設施建設、地理位置、人才、技術等等的不足，在一定程度上能夠抵消其他轄區的比較優勢，對促進區域經濟的協調發展將起到積極作用。

　　第四，有利于促進要素的流動，促使政府提高公共產品和公共服務供給水平政府間稅收競爭客觀上加速了要素在地區間的橫向流動，各地區增收和保收的的壓力增大。要素的流動(流入和流出某個轄區)不僅取決于該地區的稅率變化，還要看該地區的公共支出對公共物品和公共服務的提供情況，這必然促使政府更加注重公共產品的供給，改善當地的投資環境。

　　2.3.2 政府間稅收競爭的消極效應

　　第一，侵蝕稅基，降低公共服務水平。政府間稅收競爭往往是以降低有效稅率為主要表現形式，但這是以侵蝕稅基，減少政府可支配收入的為代價的。隨著政府間稅收競爭的開展，在缺乏有效協調的情況下，稅收優惠的程度會不斷升級，最終會導致稅收競爭所帶來的邊際收益小于邊際成本，競爭雙方陷入“囚徒的困境”，從而影響政府職能的正常發揮。政府最終將無法為公共產品籌資，導致公共產品供給不足，轄區的福利下降 。

　　第二，扭曲稅收分配的負擔水平，違背稅收的公平原則。一方面，政府間稅收競爭減少了政府的可支配收入;另一方面，由于要素流動性增強，政府又不能對流動性強的要素過度征稅。為了保證其財源的相對穩定，政府必然采取其它的彌補措施，這就導致了稅收負擔的不合理轉移。主要體現在兩方面:一是稅收負擔從流動性強的生產要素上轉移到流動性弱的生產要素上;二是稅收負擔從國外投資者身上轉嫁到國內投資者身上。這種稅收負擔的不合理轉移既不符合橫向公平，也不符合縱向公平，在較大程度上降低了稅收制度的公平性，違背了稅收的公平原則。

　　第三，扭曲了資源的配置，降低了資源配置的效率。政府間的稅收競爭都是從維護本轄區的利益出發，以稅收優惠為主要手段吸引要素的流入，而漠視了地區間稅收優惠政策的協調，使得資源流動違背了正常的經濟規律，扭曲了資源的配置。由于這種經常性的利用稅收優惠政策誘導資源的行為，使資源從能夠得到有效使用的地區流向使用效率不高但有稅收優惠的地區，資源配置的效率受到損害 。[論/文/網]

　　第四，導致稅制復雜化，缺乏透明度。政府間稅收競爭的存在和發展促使各地區紛紛制定層次多、范圍廣的稅收優惠政策，使稅制過于復雜化，稅收優惠政策的透明度降低，并容易導致惡性稅收競爭。