我國政府間稅收競爭研究（中）

　　　　第三章 我國政府間稅收競爭現(xiàn)狀分析

　　3.1 我國政府間稅收競爭概況

　　3.1.1 我國政府間稅收競爭是在單一制國家內(nèi)實行財政分權(quán)的結(jié)果

　　改革開放以來，中央和地方政府間財政關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。總的趨勢是在中央集權(quán)的前提下賦予地方政府適當?shù)呢斦灾鳈?quán)。前三次改革有一定共性，就是實行對地方政府放權(quán)讓利的財政包干體制。后一次則是適應市場經(jīng)濟機制的財政分稅體制改革。財政包干體制確認了地方在發(fā)展過程中形成的所謂“地方產(chǎn)權(quán)”，而1994年的分稅制改革，則使我國走向了真正意義上財政分權(quán)的道路。

　　隨著財政分權(quán)的推進，地方政府不再僅僅是一個縱向依賴的行政組織，而逐漸成為一個具有獨立經(jīng)濟利益目標和資源配置權(quán)限的經(jīng)濟組織，稅收競爭本身就是地方政府運用中央賦予的資源配置權(quán)追求自身經(jīng)濟利益目標的過程。可以說，1994年稅制改革穩(wěn)固地確立了促成我國政府間稅收競爭的利益格局 。如增值稅和營業(yè)稅分別由國稅和地稅管理，對增值稅一般納稅人發(fā)生的運費支出，可按取得的貨運發(fā)票所載金額7%的扣除率進行進項抵扣，在地稅貨運發(fā)票管理不規(guī)范的情況下，就可能對中央稅收產(chǎn)生影響，導致縱向稅收競爭，這也是最近國家稅務總局下發(fā)一系列文件規(guī)范貨運發(fā)票管理的原因。分稅制作為政府間稅收分配的整體安排，地方政府的積極參與以及對具體內(nèi)容的激烈爭論，也是稅收競爭的具體體現(xiàn)，對稅種劃分、分享稅類、分成比例的爭論即是縱向的稅收競爭，而對納稅環(huán)節(jié)、納稅地點的爭論即是橫向的稅收競爭。但我國在推行財政分權(quán)的同時，在行政上仍然實行高度集權(quán)，財政上各級政府相對獨立，行政上下級要服從上級，縱向稅收競爭缺乏平等的競爭主體，橫向稅收競爭可以由中央政府進行強有力的協(xié)調(diào)，這是我國政府間稅收競爭最為重要的制度特征 。

　　3.1.2 要素流動性的局限是我國政府間的稅收競爭的制約條件

　　流動性要素是政府間稅收競爭的主要對象，要素的跨區(qū)域自由流動，是政府間稅收競爭的重要前提。在計劃經(jīng)濟體制下，要素的流動服從指令性計劃的安排，不能按照效益最大化的原則在不同的轄區(qū)之間進行選擇。改革開放以來，尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，國家放松政策束縛，鼓勵要素的自由流動和優(yōu)化配置，為政府間爭奪人才、技術(shù)、資本等稀缺資源的稅收競爭創(chuàng)造了條件。一個突出的表現(xiàn)是，最近幾年逐步發(fā)展起來的民營企業(yè)，紛紛把總部從最早開始創(chuàng)業(yè)的中小城市遷移到中心城市或大城市，如四川的東方希望集團，江蘇的春蘭，浙江寧波的雅戈爾、杉杉等將總部遷往上海，山東的浪潮集團、湖南長沙的創(chuàng)智、遠大將總部遷往北京等.

　　但要素尤其是居民的流動在我國還受到比較明顯的限制。首先，嚴格的戶籍制度雖然逐漸松綁，但主要是針對高學歷者或極少數(shù)私人資本擁有者，一般居民仍然未享有自由遷徙的權(quán)利。其次，居民收入沒有實現(xiàn)完全的貨幣化，某些非貨幣化收入，如住房，以及一些非貨幣化的權(quán)利，如土地承包經(jīng)營權(quán)、集體盈余分配權(quán)等，仍然和原住轄區(qū)捆綁在一起。再次，分散的社保體系妨礙居民的流動。與市場經(jīng)濟體制相適應的覆蓋全國的社會保障體系遠沒有建立起來，沒有開征社會保障稅，社會保障資金統(tǒng)籌程度低，居民的社會保障依賴于原住轄區(qū)，且地區(qū)差別很大。再次，企業(yè)的遷移也不是自由的。國有企業(yè)尤其是地方政府控制的國有企業(yè)還比較多，即便地方政府不擁有所有權(quán)的企業(yè)，其遷移也受到地方政府的種種牽制和阻撓。最后，由于民主機制不健全、政府信息不透明、遷移成本高等原因，我國地方政府轄區(qū)內(nèi)居民和廠商還缺乏有效的偏好表露和以足投票機制，從而制約了政府間稅收競爭的規(guī)范開展。

　　3.1.3 中央政府主導下的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策是我國政府間稅收競爭的主要體制渠道

　　我國實行高度中央集權(quán)的稅收管理體制，中央稅和在全國范圍統(tǒng)一開征的地方稅的稅收立法權(quán)完全集中在中央，地方政府即便對享有完全的征管權(quán)和收入權(quán)的稅種，也沒有決定稅基和稅率的權(quán)力(除屠宰稅、筵席稅、土地使用稅外)。因此，從法理上講，我國地方政府沒有通過降低稅率、提供稅收優(yōu)惠進行政府間稅收競爭的權(quán)力。這固然有利于維護良好的稅收秩序，但顯然不符合我國面積廣袤、地區(qū)差別極大、經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡的國情，不利于各個地區(qū)在同一起跑線上公平競爭或?qū)崿F(xiàn)特定的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求。因此，中央政府根據(jù)不同地區(qū)地理位置、資源察賦、經(jīng)濟發(fā)展程度、特殊需要等情況，實施了有差別的稅收政策，如促進東南沿海地區(qū)改革開放的政策、西部大開發(fā)的政策、老少邊窮地區(qū)扶貧開發(fā)的政策、振興東北老工業(yè)基地的政策等，這些政策都包含了實行稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。

　　區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策可以看作是對政府間稅收競爭政策的替代，這些政策除在形式上是由中央政府制定的以外，和標準意義上的政府間稅收競爭政策毫無二致，同樣是為了吸引流動性要素特別是資本進入特定轄區(qū)，地方政府必然會為這些政策“花落誰家”進行激烈競爭 。最近中央為振興東北老工業(yè)基地出臺了相應的財稅政策，重慶等老工業(yè)基地也躍躍欲試，希望能分享政策收益，這說明地方政府在自身的稅收權(quán)力受到約束的情況下，通過中央政府主導下的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策進行稅收競爭的積極姿態(tài)。

　　3.1.4 對廣泛的自由裁量權(quán)的運用是我國政府間稅收競爭的主要手段

　　高度中央集權(quán)的稅收管理體制限制了地方政府進行稅收競爭的能力，但“急用先行”、“宜粗不宜細”一直是我國立法工作的指導思想，也是我國法律文件的特色，具體到財政分權(quán)方案來說，就是分稅制以及與之相配套的稅收法律體系，并沒有十分鎮(zhèn)密地限定各級政府的稅收行為，而是給了地方政府足夠大的彈性空間。從立法意圖上說，地方政府不具有稅收自主權(quán)，無權(quán)設定或變更稅率，但實際上地方政府在稅收政策上的“自由裁量權(quán)”比理論上所允許的要寬泛得多，而地方政府也不會放過任何一個對稅收法律法規(guī)進行有利于本轄區(qū)的解釋或操作的機會，于是經(jīng)常出現(xiàn)“中央決定名義稅率、地方?jīng)Q定實際稅率”的現(xiàn)象。如對國內(nèi)上市公司1996年至2006年各年度分地區(qū)實際所得稅稅率的統(tǒng)計和方差分析顯示，不同地區(qū)上市企業(yè)的實際所得稅稅率集中在一個狹小的、明顯低于33%的法定名義稅率的范圍內(nèi)，地區(qū)之間不存在顯著差異，表明我國地區(qū)之間存在著在資本市場上爭奪流動性資本的稅收競爭。最近，大連、北京、廣州等城市相繼通過擴大扣除范圍或扣除額的方法，變相提高了個人所得稅免征額，降低了實際的適用稅率，也是一種稅收競爭行為。

　　不僅如此，我國地方政府的財政體制和收入形式很不規(guī)范，在正式的財政制度之外存在預算外收入、體制外收入等非正式的財政關(guān)系，在稅收之外存在政府基金、規(guī)費、一般性收費、亂收費等對納稅人而言具有同等效果的收入形式，它們通常構(gòu)成廣義的稅收負擔。通過清費、減費進行競爭，可以收到與嚴格意義上的稅收競爭完全等同的效果。因此，從廣義稅收的角度考慮，我國政府間稅收競爭應該包括政府收費的因素。

　　3.2 我國政府間稅收競爭的表現(xiàn)形式

　　第一，優(yōu)惠稅率或定期減免稅。它是指地方政府為了吸引轄區(qū)外經(jīng)濟資源的流入，承諾對滿足條件的特定納稅人實行低于法定名義稅率的優(yōu)惠稅率，或者免除或減少納稅人一定期限內(nèi)應當繳納的稅款。一般是針對存續(xù)性稅源的競爭，目的在于通過讓渡短期的稅收利益而謀取長期的經(jīng)濟稅收利益。按照現(xiàn)行稅法規(guī)定，減免稅政策的決定權(quán)在中央，地方政府沒有給予政策性減免的權(quán)力，因此，這種承諾從法律上講是無效的。但我國地方政府依法行政的觀念不強，擅自設立開發(fā)區(qū)對企業(yè)實行優(yōu)惠稅率的現(xiàn)象，經(jīng)常見諸報端，同時由于地方政府對稅收執(zhí)法實質(zhì)上的干預能力及稅收政策的彈性，擅自減免稅的承諾往往可以得到某種程度的兌現(xiàn)。如:地方政府可以對不符合條件的企業(yè)出具虛假手續(xù)騙取稅收優(yōu)惠資格(假福利企業(yè)、假高科技企業(yè));稅務機關(guān)因在諸多方面受制于當?shù)卣赡芎偷胤秸Y(jié)成利益共同體，想方設法按其指定的稅率征稅。國務院辦公廳在《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》中曾這樣通報批評:“上海市松江區(qū)稅務局根據(jù)上海市財政局《關(guān)于對高新技術(shù)企業(yè)實行所得稅若干政策的通知》(滬財稅收(1996)2號)的有關(guān)規(guī)定，批準上海市松江電子儀器廠等4戶企業(yè)享受免征18%企業(yè)所得稅的優(yōu)惠，2000年度免征上述4戶企業(yè)1999年的企業(yè)所得稅2124億元。 ”

　　第二，稅收先征后返或財政返還。指地方政府在取得稅收收入后，直接或者以財政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返還給納稅人。地方政府通過稅收先征后返或者財政返還，減少可支配的稅收收入，減輕納稅人的稅收負擔，類似于向納稅人提供了減免稅的優(yōu)惠。尤其是稅收先征后返，被中央政府視為變相的減免稅，2001年1月11日，國務院下發(fā)《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，要求各地區(qū)、各部門檢查糾正各種自行出臺的稅收先征后返政策，并規(guī)定了具體的懲罰措施。對財政返還，由于以財政支出為中介，在地方政府財政自治的范圍之內(nèi)，不僅沒有被禁止，而且實際上被允許或默許。因此，地方政府對地方骨干企業(yè)和新投資于本地的企業(yè)通過財政返還進行稅收補貼的現(xiàn)象非常普遍。如上海市各區(qū)為吸引投資，對進入本地的企業(yè)當年地方稅納稅額超過一定數(shù)量的，給予40%一70%的財政返還 。

　　第三，人情引稅。人情引稅主要指無直接利益交換關(guān)系的引稅，因為稅收折扣、財政返回都可以成為引稅的手段，而“人情引稅”則是指一個轄區(qū)的政府并不向納稅人提供任何優(yōu)惠，而是憑借人情關(guān)系，游說、拉攏轄區(qū)外的稅源流入。“不向納稅人提供任何優(yōu)惠”是指稅收方面的直接優(yōu)惠，并不意味著納稅人得不到任何好處，納稅人通過轉(zhuǎn)移稅源可以贏得流入地政府的感情，可以在其他方面得到關(guān)照，可以在此后的納稅或其他經(jīng)濟行為中得到補償，它所提供的優(yōu)惠類似于“期權(quán)”。在基層一些地方，稅務人員乃至其他公職人員工資獎金的發(fā)放，往往和分解到人頭的稅收任務的完成緊密相關(guān)，為保“吃飯錢”而利用關(guān)系拉稅的現(xiàn)象屢見不鮮。

　　第四，買賣稅款。在競爭激烈的情況下，引稅演化為買稅賣稅，即對把稅源拉入本轄區(qū)的中介人給予稅款總額的一定比例作為報酬，轄區(qū)政府取得剩余部分。“買賣稅款”的行為大多發(fā)生在經(jīng)濟落后或財政入不敷出的地區(qū)，一般是在地方政府默許的情況下，由基層財稅機構(gòu)操作買賣地方性稅種。主要手段有兩種:一是域外買賣。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)以列支方式提供經(jīng)費，地方稅務所將本應向其他地區(qū)財稅機構(gòu)繳納的稅款買到本地，完成稅收計劃;二是域內(nèi)買賣。有的地方稅務所利用其自身機構(gòu)按經(jīng)濟區(qū)劃設置的優(yōu)勢，對所轄范圍若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入進行調(diào)控，視本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或轄區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)為其提供經(jīng)費的多少，來確定分配給該鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的數(shù)額 。

　　第五，稅收“打折”。稅收折扣是稅務機關(guān)對依法應當取得的稅收收入不足額征收，而是把一定的折扣額讓渡給納稅人，從而達到減輕納稅人稅負、吸引轄區(qū)外稅收資源流入的目的 。如河南省統(tǒng)一規(guī)定對建筑安裝營業(yè)稅納稅人，在稅務機關(guān)代開建筑安裝營業(yè)稅專用發(fā)票時，以票面所載營業(yè)額為計稅依據(jù)按照3%的法定稅率征收營業(yè)稅，并隨征2%的所得稅，連同城建稅、教育費附加，應征稅費為營業(yè)額的5.3%。但有的地方政府為引入異地稅源，不隨征所得稅，而按3.3%的比率征收，等于使納稅人享受了應征消費稅37.7%的折扣額。在實行隨征的其他稅種，如交通運輸業(yè)營業(yè)稅，也存在為吸引稅源流入而擅自不隨征的現(xiàn)象。此外，在稅收執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的開大頭小尾票、用白條打折收稅等現(xiàn)象，都是稅收折扣的具體體現(xiàn)。這種稅收競爭方法一般是針對臨時性稅源或者是一次性稅源的爭奪，直接以取得稅收收入為目的。

　　第六，稅收自由裁量權(quán)濫用。我國稅法中存在大量授權(quán)稅務機關(guān)實行核定征收的規(guī)定，這在大多數(shù)納稅人會計核算不規(guī)范的情況下，不失為防止稅收流失的權(quán)宜之計，但在缺乏客觀且科學的稅負核定公式的情況下，地方政府完全可以很有彈性地決定企業(yè)的實際稅負。譬如，分稅制否定了稅收承包的做法，但現(xiàn)實中仍然存在協(xié)商辦稅的情況，即“包稅”、“定稅”或“變相包稅”，具體繳納多少稅，在某種程度上取決于企業(yè)的談判能力和地方政府的財政需要。又如，對大量存在的個體雙定戶，地方政府更是可以運用定稅權(quán)，對進入本轄區(qū)經(jīng)營的商戶確定較低的納稅定額，降低商戶營業(yè)成本，形成“漏斗集聚效應”，吸引轄區(qū)外商業(yè)資源的流入，通過跨界購買，進行稅負輸出。還有一種情況是，我國稅務稽查的計算機化程度很低，稅務審計的質(zhì)量在很大程度上取決于稽查人員的素質(zhì)、稽查力量的配備、稽查的態(tài)度和決心等主觀因素，在俄羅斯存在的地方政府通過放松稅務審計進行非正式的政府間稅收競爭的情況，在我國同樣存在。

　　第七，增加特定支出。按照稅收價格論的觀點，轄區(qū)政府向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供的公共服務，應該與它所做出的稅收貢獻成比例，盡管這不是一一對應的關(guān)系。但地方政府為了吸引轄區(qū)外資本的流入，通常會將一般稅收收入用于特定投資項目和特定對象，進行基礎(chǔ)設施改善，或?qū)ζ髽I(yè)提供補貼，使企業(yè)承擔的稅收價格和享受的公共服務不對稱。有些地方政府為了吸引投資項目，在沒有足夠財力對企業(yè)提供優(yōu)惠的情況下，展開地價競爭，即以較你的甚至是低于土地開發(fā)成本的價格，提供給土地給特定的投資項目或特定的廠商。

　　第八，減少規(guī)費收取。地方政府還運用具有稅收性質(zhì)的收費進行競爭，尤其是各轄區(qū)政府普遍收取的規(guī)費，如排污費，降低企業(yè)為獲得公共服務而做出的實際支付，達到和降低稅率同樣的效果。如通過降低車輛規(guī)費的收取標準，大城市周圍的小城市往往能夠吸引在大城市轄區(qū)內(nèi)運營的車輛在本地落籍，從而取得相當可觀的稅費收入。非稅收入在我國各級政府收入中占有很大比重，通過具有稅收性質(zhì)的收費進行競爭，是我國政府間稅收競爭所面臨的特殊問題 。

　　第四章 規(guī)范我國地方政府間稅收競爭的對策

　　當前我國各個地區(qū)通過稅收競爭所獲得的經(jīng)濟效益有很大差異，通過稅收競爭已經(jīng)獲得利益的地區(qū)總是想方設法保住勝勢，擴大優(yōu)勢，在首先保住本地區(qū)經(jīng)濟資源的同時，想法設法提升稅收競爭力去獲得更多的資源，而在競爭中處于劣勢的地區(qū)無論如何會采取更進一步的競爭措施，爭取扭轉(zhuǎn)局勢。這樣稅收競爭的范圍越來越廣，程度越來越深，初期適度有序的稅收競爭終將被過度失控的稅收競爭所取代，這樣我國地方政府間稅收競爭的正面效應會被負面效應代替。鑒于稅收競爭的雙重效應，為實現(xiàn)趨利避害，需要建立和維持一種公開、公平、公正的稅收競爭規(guī)則體系和框架。

　　4.1 轉(zhuǎn)變政府職能，建立市場經(jīng)濟下的法治政府

　　4.1.1 政府職能公共化

　　在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場機制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府介入的范圍應僅限于“市場失靈”的領(lǐng)域。政府提供的公共服務的特征主要是有明顯的外部性、巨額的固定成本限制了私營經(jīng)濟的競爭、具有重要的收入分配的考慮、國家利益需要政府提供這些服務。要按照以上原則，對現(xiàn)有的財政供給范圍進行清理。財政要堅決退出一般性生產(chǎn)建設領(lǐng)域，除對基礎(chǔ)設施等具有正的外部性和農(nóng)業(yè)、工業(yè)幼稚產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性項目的投資外，禁止面向特定企業(yè)的財政補貼或投資，截斷政府和企業(yè)之間的直接利益關(guān)系。政府對企業(yè)的扶持應通過提供公共服務、創(chuàng)設制度環(huán)境進行。

　　在轉(zhuǎn)變和界定政府職能的前提下，應根據(jù)政府職能設立精干、高效的政府機構(gòu)。倘若地方政府不被賦予過多的經(jīng)濟責任，我國存在著大規(guī)模壓縮政府規(guī)模的可能。如我國憲法中沒有市管縣的體制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是職能殘缺的政權(quán)機構(gòu)，多數(shù)事務由縣級政權(quán)派出機構(gòu)承擔，因此，完全可以取消地級市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設置，縣由省直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務由居民自治 。跨區(qū)域公共工程可由相關(guān)政府直接協(xié)商或由上級政府進行協(xié)調(diào)。實際上我國的地級市星羅棋布，很難形成具有輻射作用的區(qū)域經(jīng)濟中心，何況城市的經(jīng)濟地位無需通過提高政府的行政級別來肯定，這種做法完全是計劃經(jīng)濟體制下“政府主導”觀念的延續(xù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被證明是最不規(guī)范、問題最多、造成負擔最大的政府機構(gòu)，按照市場經(jīng)濟對公共財政的定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所起作用極為有限，它所提供的公共服務，完全可以由縣級政府派出機構(gòu)承擔。

　　4.1.2 政府行為法治化

　　第一，法律應該成為政府行為的最高準繩和最初依據(jù)，未經(jīng)法律明確授予的權(quán)力，應該視為對政府的禁止，即不明示的權(quán)力歸國民，這是約束政府行為的基礎(chǔ)。

　　第二，任何法律均不應當包含對政府進行無限授權(quán)的規(guī)定，如“應該由XX政府決定的其他事項”，這種規(guī)定往往成為政府任意行為的借口。

　　第三，政府的任何決策都必須遵循法定的民主程序。政府間惡性稅收競爭往往是個別政府領(lǐng)導拍板的事情，政府決策的程序化將提高做出不當決策或達成違規(guī)協(xié)議的成本。

　　第四，政府決策必須面向社會公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府間惡性稅收競爭的基本特點，政府決策的公開化可以使居民和廠商享有更多的信息，使政府的承諾更加公平和可信，而且使轄區(qū)政府間更能預見彼此的行為，減少囚徒困境式博弈。

　　4.1.3 政府收入規(guī)范化

　　第一，將一些經(jīng)常性的稅性非稅收入轉(zhuǎn)化為稅收。例如，將各種教育費附加歸并改征教育稅，與城市建設有關(guān)的收費、基金、附加等合并到城市維護建設稅中，將社會保障基金改為社會保障稅，將水資源費、漁業(yè)資源費、礦產(chǎn)資源補償費、育林基金等并入相應的資源稅，將交通部門征收的養(yǎng)路費、車輛通行費、運輸管理費、公路建設基金等改征統(tǒng)一的燃油稅，將環(huán)保部門征收的排污費、污水處理費等合并改征環(huán)境保護稅等。

　　第二，堅決清理亂收費性的非稅收入。政府提供的公共產(chǎn)品和服務的成本應該主要通過稅收補償，居民是作為整體支付稅收價格，并個別地享受公共產(chǎn)品的，不能以提供公共產(chǎn)品為借口向居民收費;對具有有限排他性的公共產(chǎn)品，以及向特定居民提供的服務，可以采取使用者收費的方法補償，但必須進行成本效益分析，不能收取超過供給成本的費用;治理亂收費不應依靠政府，應賦予居民尋求司法救濟的權(quán)力 。

　　第三，實行收費預算管理。對于強制性非稅收入的立項必須由相應級別的權(quán)力機關(guān)審批，政府及其組成部門不能決定收費事項，尤其是面向全體居民的收費;現(xiàn)行的“收支兩條線”規(guī)定，仍然是以政府為主導的管理方法，應把依法收取的規(guī)費納入預算，統(tǒng)一安排收支，切斷政府及其部門與規(guī)費收入之間直接的利益關(guān)系，并建立權(quán)力機關(guān)對收費的全過程監(jiān)督 。

　　政府職能公共化和政府機構(gòu)精簡，將壓縮地方政府的財政需求，減小政府間惡性稅收競爭的經(jīng)濟動機，也可以減少稅收競爭的主體及政務信息傳遞的層次和環(huán)節(jié)，使政府的決策更加清晰可辨。政府行為的法治化和政府收入的規(guī)范化，將提高政府財政政策的透明度和受控性，限制地方政府利用非稅收入展開惡性競爭的空間，并為更加精確地考察和評價政府間稅收競爭奠定基礎(chǔ)。

　　4.2 深化分稅制改革，理順政府間財政關(guān)系

　　4.2.1 正確處理中央與地方的利益關(guān)系

　　我國現(xiàn)行的稅權(quán)過于高度集中，地方擁有的權(quán)限過小，造成一方面不利于地方因地制宜發(fā)揮接收的調(diào)節(jié)作用，另一方面地方通過制定各種名目繁多的收費、基金等，形成了名為中央集權(quán)，實為地方濫權(quán)、越權(quán)，這加劇了國內(nèi)稅收競爭的惡化，并嚴重影響到我國的國際稅收競爭的有效性。針對這種情況應進一步理順中央與地方的關(guān)系，正確處理好二者的利益關(guān)系，合理劃分中央和地方的稅權(quán)。

　　按照馬斯格雷夫、巴哈、麥克魯爾等人提出的最優(yōu)分稅原則(Optimal Tax Assignment)，中央和地方政府間稅權(quán)應劃分為:①地方政府不能征收稅負轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)的稅種。對于具有高度流動性要素的課稅，其稅權(quán)應該集中于中央，非流動性要素的課稅，稅權(quán)應保留在地方。比如，產(chǎn)地原則下的增值稅應劃歸中央，而以居住地為基礎(chǔ)征收的工薪稅、零售稅或其他間接稅則適合作為地方政府的收入來源;②不能讓地方政府控制對宏觀穩(wěn)定政策和收入再分配具有重大影響的收入來源，如累進的所得稅，宜由中央政府課征;③不把某級政府不能在其相應的級別上有效地評估、征收的稅種歸其所有。如財產(chǎn)稅，中央政府掌握的信息沒有地方政府充分，故應由地方政府征收;④具有收入周期不穩(wěn)定性的稅種，如公司所得稅、資源稅，宜劃歸中央政府，因為地方政府支出多是提供基本的公共服務、補貼家庭以及不能推遲的工資發(fā)放等，需要依靠周期敏感性小的收入;⑤類似于對私人部門定價的使用者收費(user charges)各級政府都適合征收 。

　　按照上述原則，應對我國現(xiàn)行的稅種分割做適當調(diào)整，增值稅、企業(yè)所得稅不應作為共享稅，資源稅應當作為中央稅或共享稅。個人所得稅符合財政支出收益和納稅負擔本土化兩條基本效率原則，應采取“稅基共享”的方法，由中央征稅機關(guān)負責征收。如果中央政府決定采用比例稅率，地方政府可以簡單地在此基礎(chǔ)上疊加一個附加稅率;如果中央政府決定保留采用超額累進稅率結(jié)構(gòu)，地方政府可以在應納稅額上附加征收一個比例。

　　在稅種分割的基礎(chǔ)上，應明確中央和地方的稅收立法權(quán)限:

　　第一，中央稅和共享稅的全部立法權(quán)集中于中央，地方政府對自己征收的共享稅(目前指由地稅機關(guān)負責管理的部分企業(yè)的所得稅及個人所得稅)不享有解釋權(quán)。

　　第二，全國統(tǒng)一開征，且對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方稅，如營業(yè)稅，由中央制定基本法規(guī)和實施辦法，而部分政策調(diào)整權(quán)、稅目注釋權(quán)下放到地方 。

　　第三，全國統(tǒng)一開征、稅源較為普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移，且對宏觀經(jīng)濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎(chǔ)設施的稅種，如房地產(chǎn)稅、土地使用稅、印花稅、車船使用稅、農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、政策解釋、稅目稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權(quán)限應賦予地方。

　　第四，稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收成本大，且對宏觀經(jīng)濟不發(fā)生直接影響的稅種，如契稅、屠宰稅等全部立法權(quán)放給地方 。

　　第五，地方政府可以結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟資源優(yōu)勢和社會發(fā)展狀況，對具有地方性特點的稅源自行設立地方性稅種，并制定具體征稅辦法，但要報上級政府備案.對它們提供的公共服務可以決定使用者收費的水平。

　　通過更加合理的稅收分割和稅收立法權(quán)分配，地方政府的稅收權(quán)限將被限制在財政外部性很小的稅種上，而有了自主確定財政收入規(guī)模的正常渠道，地方政府也就無須開展惡性稅收競爭。

　　4.2.2 依法穩(wěn)定政府間財政關(guān)系

　　第一，政府間財政分權(quán)方案的出臺應充分體現(xiàn)民主、公開、公平的原則，中央政府與地方政府之間的雙邊談判，應轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜煽蚣芟轮醒牒偷胤街g以及地方之間的多邊談判，最終的分權(quán)方案應該體現(xiàn)各種利益的碰撞和妥協(xié)。全國人大及其常委會在現(xiàn)行體制下不是反映各省力量制衡的適當場合，應由各省派出代表，組成專門的委員會，就財政分權(quán)方案進行研究和辯論，并達成全體一致的協(xié)議。

　　第二，對專門委員會達成的方案，可由全國人大常委會進行審議，如果不違背上述財政分權(quán)的基本原則，不會削弱中央權(quán)威危及國家統(tǒng)一、造成地區(qū)分割，則可以接受為法律草案。

　　第三，對政府間分權(quán)方案應以較高位階的法律加以固定，即便不使其成為憲法條款，也應由全國人大審議通過，并以基本法律的形式公布實施。

　　第四，對上升為法律的財權(quán)分配方案，中央和地方政府都必須嚴格遵循。在充分協(xié)商和經(jīng)由法定程序批準之前，任何級別的政府均無權(quán)單方面做出改變可調(diào)整。對通過法律劃定的分權(quán)界限，任何一方都不能突破，屬于哪級政府的權(quán)限，其他級別的政府尤其上級政府不能越權(quán)做出規(guī)定。建立在法律基礎(chǔ)上的穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系，將減少地方政府的機會主義和商業(yè)化傾向，以及由此而生的政府間惡性稅收競爭 。

　　4.2.3 加強地方政府的預算約束

　　第一，地方政府預算應當完全由本級人大及其常委會審議和批準，而無須取得上級政府的同意，對地方政府在自己的權(quán)限范圍內(nèi)做出的預算決策，上級政府不應干預。

　　第二，在稅收權(quán)限己經(jīng)作適當劃分的前提下，中央政府不能做出涉及地方稅的稅式支出決定，如果需要對在全國統(tǒng)一征收的地方稅規(guī)定稅收優(yōu)惠，則應當在中央政府主持下由地方政府討論，并一致接受，以免給地方政府的預算收入造成沖擊。

　　第三，除非對下級有專項轉(zhuǎn)移支付，上級政府不能做出直接導致地方政府財政支出增加的決策，對于跨區(qū)域的公共工程項目，中央政府可以居中協(xié)調(diào)，但更大程度上應由相關(guān)的地方政府談判決定，對于需要在全國范圍內(nèi)保持大體一致標準的支出項目，也應當在充分征求地方政府意見后做出決定，以免造成地方政府的額外財政負擔 。

　　第四，由于地方政府的收入缺乏足夠的彈性，而財政支出中包含很多不確定性的因素，出現(xiàn)財政赤字在所難免，因此，除非中央或上級政府的轉(zhuǎn)移支付可以幫助地方政府彌補財政缺口，應當允許地方政府享有一定的發(fā)債權(quán)，至于地方政府的債券的種類、額度、控制指標、償還方式等，可以通過法律規(guī)定，以防范可能出現(xiàn)的債務風險。公開授予地方發(fā)債權(quán)，要比地方政府通過不正當渠道發(fā)生隱性債務更為安全 。