預算審批制度改革與中國預算法的完善（上）

　　　　一、廓清預算審批權范圍，明確預算修正權歸屬

　　雖然從理論上說，立法機關作為國家權力機關不僅擁有預算審批權，而且還應該擁有預算提案權，但是由于預算本身的政策性和技術性，目前不同政體之間的國家在預算提案權的歸屬上基本上不存在分歧，即都由行政部門行使。如在英國、法國等行政立法一體的內閣制國家預算向來由內閣提出;而在總統制的美國，原來是由國會自己提案，第一次世界大戰后才深切體會集中編制總預算的必要，1921年國會主動讓出了預算提案權，自此一直由總統把持。[1]所以目前不同體制之間關于預算審批權的分野，主要體現在預算審批部門對行政部門所提預算案的修正權的有無、大小及行使方式。

　　依美國1921年通過的《預算及會計法》，美國總統有準備及提送年度財政概算于議會的義務，但其并沒有拘束立法部門之效力，議會擁有完全自由的預算修正權。而就國會審議通過的預算，總統也擁有否決權，這時參、眾兩院均必須以三分之二的優勢多數決才能反否決。美國建國之初，制憲先賢們對英國內閣制行政、立法在實質上混合為一而有集權化的危險深感不安，于是設計將國家權力分散于不同機關，使之相互對抗、制衡、妥協，從而保障人民的權利。上述預算法的規定與此如出一轍。聯邦德國在“二戰”后采行內閣制。國會雖然分為參、眾兩院，但只有聯邦眾議院享有廣泛單一國會國家的國會權限。《聯邦德國基本法》第113條規定，聯邦議會若經由法律提高政府預算案中的支出或未來將帶來新的支出，則需得到聯邦政府的同意。凡是帶有削減財政收入的法律或未來將帶來財政收入削減者，也需得到聯邦政府的同意。聯邦政府有權要求聯邦眾議院暫時中止此類法律之決議。若聯邦眾議院已經通過法律，則聯邦政府可以在四周內要求聯邦眾議院重新進行決議。[2]該條文的目的在于防范立法者單方透過法律提高支出，促使立法、行政部門進行角力、協商。法國實行弱勢國會體制，總統是全國的權力中心。依其憲法第40條規定，國會議員不得提出減少公共部門收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此國會不享有預算的修正權。[3]

　　預算法只規定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預算草案的修正權，以及政府是否享有對預算審批的制衡權則語焉不詳。[4]從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，不能對預算草案實行科目流用。[5]政府對人大審批通過的預算也必須執行，即使預算被否決或久拖不決也缺乏相應的制衡機制。然而，畢竟這是關系到預算法制完善和發展的重要環節，因此應當在立法中予以明確回答。

　　我們認為，預算審批機關應該享有預算草案調整權。如果按西方的政治體制進行歸類，“議行合一”的人大、政府體制可以定位為內閣制，政府擁有相當大的職權，甚至在很大程度上超越了人大的監督和制約。就預算審批而言，由于預算草案編制的粗糙，以及人大會期制度本身方面的原因，人大事實上很難判斷預算支出的合理與否，預算的審批監督更是流于形式。隨著部門預算制度的推行，預算的編制將越來越規范和細化，人大的預算審批也應該發揮越來越重要的作用。未來人大預算審批權的走向，應在于擴大權限以制衡行政部門。如果能夠賦予人大預算草案的調整修正權，一方面可以加大權力機關的預算職責，另一方面對不合理的預算開支也多了一條制約途徑。因為即使是如本文后部所主張的預算分享審批，也不可能細致到每一個具體的項目，因此人大的預算修正權對協調人大和政府之間的關系仍然是有必要的。

　　不過，考慮到預算編制、審批和執行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應的預算制衡權，為防止預算審批機關濫用權力，我們主張將人大的預算草案修正權限制在科目流用權的范圍內，即不能突破預算草案原有的收支平衡。這樣做是為了尊重政府在預算方面的信息優勢和預算編制、執行的經驗，避免預算草案的內容起伏太大，增加預算協調的難度。

　　目前，的預算收入按照其內在性質和相互聯系設有“類”、“款”、“項”、“目”四個層次的科目，預算支出科目則分為“類”、“款”、“項”、“目”、“節”五級，“類”是最高級別的預算科目。[6]不難得知，審批機關的預算草案科目流用權越靠近“類”，則對預算草案的調整幅度越大。鑒于人大系統對于預算缺乏專業審查，相關人員配備和程序建設還十分滯后，再加之政府長期以來把持預算修改權形成的慣性，我們認為還應該對人大的預算科目流用權加以限制。如最初從“目”、“節”科目開始，待條件成熟時再逐步擴展，但最高不宜超出“項”級科目。

　　二、取消審議下級地方總預算，簡化預算審批程序

　　根據我國《憲法》第62條和第99條的規定，國家預算和中央預算由財政部編制，經國務院審核批準后，報全國人大審查批準，地方預算由各級財經部門編制，經本級人民政府審核批準后，報同級人大審查批準。由于國家預算包括中央預算和地方預算，當全國人大開會審批國家預算時，地方人大都還未開會，為了保證人大的會期，財政部只能代替地方編制預算，與中央預算合并編制國家預算報全國人大審批。而財政部代編的地方預算與地方人大通過的預算會有一定的差距，這給預算編制、執行帶來困難，而且損害了預算的權威。1994年《預算法》生效實施后，上述問題已得到部分解決。根據該法第12條、第13條的規定，雖然全國人大仍然要審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的報告，縣級以上地方各級人大仍然要審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告，但是全國人大只批準中央預算和中央預算執行情況的報告，縣級以上各級地方人大只審查本級預算和本級預算執行情況的報告，這樣就避免了上級人大審批下級預算，上級人大審批通過的預算下級人大再次審批的不正常現象，保證了預算法內部邏輯的嚴密和效力的統一。美中不足的是，《預算法》的規定明顯違反了《憲法》，這在任何一個講求法治的國家都是難以接受的。因此，上述問題的圓滿解決仍然有待于修改《憲法》相關條文。

　　此外，《預算法》的上述規定還存在一個有待解決的問題，即縣級以上各級人大除了審批本級預算外，還有權審議下級地方總預算。盡管審議不同于審批，從法律上看，經過審議的地方總預算并不對下級預算審批和執行機關產生約束力，但是既然存在這個程序，下級預算編制機關就不得不向上級報送預算草案。我們認為，這道程序只會導致極大的制度性資源浪費，很難產生實質的積極效果，因而應予廢止。

　　根據財政分權的原理，中央和地方政府有著各自不同的職能，因此其財政收支范圍也各不相同。一級政府一級預算是財政聯邦制國家的通例。中央和地方的預算審批權和預算執行權界限分明，只是由于中央擁有相對豐裕的財力，并且需執行地區財政均衡和國家宏觀經濟調控職能，因此才通過轉移支付制度在中央和地方之間發生財政資金聯系。雖然沒有明確肯定實行財政聯邦制，但是自從1994年推行分稅制財政管理體制以來，已經向財政聯邦制邁出了很大的一步。[7]如《預算法》第2條規定，國家實行一級政府一級預算;第12條和第13條規定，各級人大只審批本級政府預算。這些都是與財政分權的理念相吻合的。正是因為《預算法》認識到干涉下級政府預算的消極影響，才將原《預算管理條例》所規定的直接審批下級預算改為行使審議權。不過，雖然一字之差避免了原先預算重復審批的矛盾和尷尬，但是審議下級預算仍然與舊的“統一領導、分級管理”的財政思路存在著千絲萬縷的聯系。

　　所謂下級地方總預算，是指本級政府以下各級地方政府預算的匯編。《預算法》之所以保留地方各級總預算的編制，并賦予各級人大對下級地方總預算以審議權，可能出于兩方面的考慮：一是保證各級權力機關對本轄區范圍內預算收支事項的知情權，保障人大代表的參政議政權，二是保障各級政府對本轄區范圍內預算的統一執行權。而在我們看來，這些理由都十分牽強，難以令人信服。雖然人大是權力機關，有權按照《憲法》的規定決定本轄區內的重大事情，當然也包括審查和批準預算，但是，如果我們認可《預算法》對《憲法》第62條的修改合理，認為其更符合分稅制財政分權法的需要，那么，取消各極人大對下級財政總預算的審批權之后就完全沒有必要仍然保留審議權。至于上級人大的知情權和人大代表的參政議政權，事實上，通過保留對下級地方總預算的審議權是不可能實現的。因為全國人大開會在前，地方人大開會在后;上級地方人大開會在前，下級地方人大開會在后，因此，上級人大審議的所謂下級地方總預算實際上只是一個未經本級人大審批通過、甚至可能就是上級政府代編的草案。當下級人大召開會議時，一般都會有所修改，所以，上級人大審議的下級地方總預算所包含的信息是不準確的，以此為基礎行使知情權十分不現實。而人大代表的參政議政權更應該表現為一種投票決定權。如果僅僅是對并不準確的下級政府預算文件進行審議，卻不發生任何法律效力，這不僅會導致資源的極大浪費，而且有損權力機關的威信和尊嚴，實際上不起任何作用。至于保障各級政府對本轄區范圍內預算的統一執行權，雖然與法律所賦予國務院和各級地方政府的職權相一致，[8]但這種規定與分稅制所要求的一級政府一級預算的原理明顯背離。預算審批通過后，無論是預算收入還是預算支出，都是由本級政府組織執行。既然在科學的分稅制體系下中央政府與地方政府、上下級地方政府之間的財政收支范圍都已經做出明晰的劃分，上級政府組織執行下級政府的預算就只能是師出無名的越俎代庖，嚴格來說，是一種侵犯下級政府財政權的行為。更何況，即使在過渡時期必須維持預算執行的統一協調性，也不一定非要編制和審議各級地方總預算不可。因為具有執行力的預算只能是經過本級人大審批通過的預算，而各級地方總預算中所包括的下級總預算卻只是經過了其上級人大的審議，并不產生法律效力。所以，各級政府對轄區范圍內預算的統一執行權并不能通過編制地方總預算的形式達到目的。其實，依《預算法》第14條、第15條實行預算備案制度就足以完成這一任務。因此，各級政府編制本級預算并提請同級人大通過即可，另行匯總編制下級地方總預算實無必要。

　　在預算實踐中預算編制部門除編制本級預算外還需匯總編制下級地方總預算的做法，以及預算審批部門除審批本級預算外還需審議匯總編制的下級地方總預算的做法將不可避免地帶來兩方面的實際危害：一是浪費預算編制和審批部門尤其是編制部門的人力、物力和財力;二是制約了下級預算編制部門和審批部門工作能動性的發揮。盡管各級人大審議的下級地方總預算在法律上不生效力，地方預算編制部門在報送同級人大審批之前仍然可以修改和完善，預算審批部門對某些收入和支出項目也可以否決，但在的特定政治背景下，上級機關的一言一行對下級機關都有很大的影響力。因此，面對已經上級權力機關審議通過的本級地方總預算，各級預算編制部門和審批部門可能很難再有所作為。所以，我們認為，應當徹底落實一級政府一級預算的原則，預算審批部門只審批本級政府預算，不審議下級地方總預算，預算編制部門也只需編制本級政府預算即可，不必匯總編制本級總預算。

　　三、建立人大預算工作機構，協助行使預算審批權

　　預算的審批是一項政策性、法律性、技術性都非常強的工作。根據憲法和人大組織法的規定，各級人大在繁忙而短暫的會期中既要進行政治和經濟決策，又要從事各種立法，還要履行預算審批職責，在我國人大會議制度暫時無法改變的情況下，如果沒有專門機構的輔助，人大的各項活動很可能陷入表面化。

　　在現實中，人大代表并沒有充分的時間審查預算表。地方人代會的會期通常為4—5天，期間至少要審議6個報告，用于各項決議審查的時間就只剩有兩天了。而審查的重點一般又放到了政府工作報告、計劃報告和預算報告上，使得預算表的審查在會議日程中沒有突出出來。[9]加之預算草案到臨時大會舉行時才印發給代表，且只有分類、款的數字，沒有分項、分部門的數字，透明度很低，預算項目之間的關系、預算的內容結構并不清楚，權力機關對預算的審查難以起到實質性的作用。[10]

　　在我國人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮了職業、民族、文化程度、性別、宗教信仰、黨派等因素，使其在政治上具有廣泛的代表性，但是這只能說明人大足以勝任其作為一個政治機構的使命，至于作為立法機構和經濟決策機構則需要高度的業務能力和相關的制度配套才能夠正常運行，因為立法和經濟決策不僅需要政治立場和覺悟，而且更需要精通相關的專業知識和程序方面的操作技巧。而就總體而言，我國人大代表在這些方面的業務素質是參差不齊的，目前大部分還停留在憑著對黨和政府的信任而對任何立法案或提案直接舉手通過的階段，缺乏對相關問題的深入研究。因此，建立人大專門工作機構，輔助人大行使權力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補我國人大代表業務能力缺陷的現實需要。

　　《預算法》第37條規定，財政部應當在每年全國人代會舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人大財經委進行初步審查。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人代會舉行一個月以前，將本級預算草案的主要內容提交本級人大有關的專門委員會或者根據本級人大常委會主任會議的決定提交本級人大常委會有關的工作委員會進行初步審查。縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人代會舉行的一個月以前將本級預算草案的主要內容提交本級人大委員會進行初步審查。從以上規定可知，初步審查制度的建立也在嘗試解決本文前述的兩個問題，即減輕人大會議的工作壓力和彌補人大代表的業務缺陷。但是僅就該規定而言，事實上很難達到目的。第一，初步審查機構的法律地位不明確。雖然在全國人大的層次已經肯定該項權力由全國人大財經委員會行使，但在現階段，財經委員會的主要職責在于財經方面的立法，對預算的審查并沒有建立一整套運行機制。加之初步審查的期限非常短，財經委員會參與預算審查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步審查制度連機構的確定都具有一定的隨意性，要保證初步審查的效果其難度更大。第二，初步審查的權力內容模糊不清。如，初步審查是否僅僅是一種書面審議，還是可以就預算項目進行調查，甚至舉行聽證?作為審查對象的所謂“本級預算草案的主要內容”包括那些方面?是否可以要求預算編制機構修改預算草案?第三，初步審查的法律后果無從知曉，沒有規定不同機構進行的初審效力有何不同，初審結果也沒有確定的送達對象，更無法在人代會上使代表知悉。如果初步審查是預算審批過程中一個非常重要的程序，那么，起碼應該對其法律后果做出明確規定。究竟是規定未通過預算初步審查就不能提交預算審批機關審批，還是規定在這種情況下，初步審查機構只能將自己的意見報送預算審批機關，供其決策時參考，這是值得我國預算法認真對待的問題。第四，初步審查缺乏社會專業人士的參與，對其是否可以吸收社會力量參與初審，是否可以委托或責成審計部門進行預算草案審計沒有答案。第五，初步審查參與預算審批的時間太晚，法定初審時間得不到保證。提交初審的草案通常應由行政領導辦公會、黨委會批準，初審時不便再提意見，即使提出意見，也很難被采納，等等。這些問題在立法中都欠缺明確規定，因此，預算的初步審查可能僅僅停留在交換意見的階段，很難深入進行。

　　很多法治發達的國家都賦予預算審批非常重要的地位，英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預算審批的過程，通過的預算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。而無論是在實行一院制議會國家，還是實行兩院制議會的國家，預算的具體審核都是由議院的各種常設委員會與其屬下的各種小組委員會負責進行，最后才由議會大會審議表決。如美國國會設有預算局，參、眾兩院都設有預算委員會。國會預算局負責在經濟形勢預測和財政收入估計方面給兩院的預算委員會提供技術上的幫助，預算委員會則具體組織對預算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會及其小組委員會實際上也在很大程度上行使著預算審核權。英國下議院的財政委員會、撥款委員會，日本參、眾兩院的預算委員會都屬于同樣類型。對預算審批雖然不實行立法程序，但在預算審批機構中設立預算專門工作機構，并明確其權責和工作程序的做法仍然是值得我們借鑒的。我們建議，在縣級以上人民代表大會中設立預算委員會，輔助各級人大行使預算審批權，輔助各級人大常委會行使預算調整審批權和決算審批權。[11]預算委員會的職責是，充分利用預算信息管理系統，審查各預算部門收入支出的合法性、科學性、合理性。預算委員會可以建立專門小組，與預算支出的各個部門相對應，負責對該部門收支預算的專門審查。當然，預算委員會并不擁有只有權力機關才擁有的審批權力，它只擁有建議權。這種建議權分兩個向度，一方面對預算編制部門報送的預算草案中不合法或不合理的內容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機關對預算草案中不合法或不合理、但預算編制部門拒絕修改的內容予以否決。如果不存在上述問題，預算委員會也應該出具詳細的審查報告建議預算審批機關予以通過。按照這種制度設計，人大代表在行使預算審批投票權的時候，既可以聽取政府關于提請審批預算草案的報告，也能夠聽取預算委員會關于預算草案審查的報告，即使業務知識有所欠缺，起碼也能做到兼聽則明，不為某一種觀點所左右。

　　四、健全預算審批程序，依法行使預算審批權

　　預算審批程序是保障和規范預算審批機關依法行使權力的重要依據。在民主和法治的國度里，無論是立法、司法或是行政，程序都對其具有極為獨特的意義和作用。[12]預算審批雖然不是直接的立法，但由于預算的內容關系到國家下一財政年度的活動范圍和方向，在一國的政治經濟生活中具有舉足輕重的影響，因此，預算審批程序就應當成為預算法治建設應予關注的重要一環。

　　在我國，預算法對預算審查除了規定極為簡單的初步審查之外，只規定了各級人大對同級政府所作的預算報告有審查批準權，至于預算審查權行使的程序則仍付闕如。我們認為，不僅要學習他國建立預算專門機構，協助權力機關行使預算審批權的經驗，而且還應該在預算法中明確規定預算審批的程序。