預算審批制度改革與中國預算法的完善（下）

　　　　在《立法法》頒行前，立法程序的簡陋和缺失一直是法學界批評的對象，認為這種現象不利于樹立法律的權威，提高立法的質量，不利于保障立法部門依法行使立法權，也不利于防范其濫用手中的權力，為某些部門或個人謀取私利。[13]《立法法》的制定實施為立法程序的完善奠定了基礎和框架。盡管預算審批并不適用立法程序，《立法法》并不能解決預算審批程序的完善問題，但是立法的程序對預算審批程序具有非常重要的借鑒作用。美國、英國、香港等是采用立法程序審批預算的典型，德國也是如此。在原聯邦德國，聯邦預算的審批權在聯邦議院，其程序是，議會對預算草案表決前，要由聯邦議院的預算委員會進行討論、審查，然后由聯邦議院“三讀”審議預算草案。“一讀”時，財政部長要對政府編制預算時的各種考慮作概括性說明，議員們對草案發表他們各自的看法;“二讀”時，預算委員會將審查的結果向全體會議報告，然后開始討論各部預算，并做出修訂預算法案的決定;“三讀”時，議院就整個預算再次進行辯論，并進行表決。聯邦議院批準預算法案后，將法案送交聯邦參議院表決。待兩院全部批準后，預算法案經財政部長和總理會簽，再送總統簽字，便成為正式法律。預算法案要在《聯邦法律公報》上頒布。

　　結合《立法法》關于立法程序的規定以及他國預算審批的經驗，我們提出以下完善預算審批程序的設想：

　　(1)預算審批的時間應當保證在6個月左右。鑒于我國人大的會期制度在短期內無法改變的事實，應當加強預算委員會作為專門工作機構的職能，為預算的細化以及合理性、科學性進行事先審查和把關。這是一段預算編制部門和預算審批部門互動的過程，人大常委會和預算工作機構在審查過程中發現的問題，允許預算編制機構修改預算草案，因此相應地即延長了預算編制時間。

　　(2)預算草案在表決之前，既要聽取預算編制部門關于預算編制情況的報告，又要聽取預算專門工作機構關于預算審議的報告。

　　(3)預算編制部門將預算草案提交審議時，必須附有收入支出明細表、上年度決算匯總明細表，以及審批機關所要求的有關近兩年財政狀況的書面資料。

　　(4)預算委員會審議預算時實行“三讀”制度。“一讀”時，由財政機關代表政府就預算草案做出說明，預算委員會委員提出審查意見;“二讀”時，預算委員會開始審查部門預算，就各部門收支科目的合理性進行討論;“三讀”時，就政府整體預算草案形成預算委員會的初步審查決議。

　　(5)預算委員會審查部門預算時，可以采取座談會、征求意見會等形式，聽取公眾和有關專業人士的意見。同時，也有權舉行聽證會，要求各部門就有關收支項目的合理性、合法性進行口頭答辯。

　　(6)預算委員會形成的初步審查決議應當連同預算編制部門最后形成的預算草案在人大全體會議一個月前發給代表。

　　(7)當人代會各代表團審議預算草案時，應當允許預算編制部門和預算委員會派人聽取意見。

　　(8)預算編制部門在人大會正式投票表決前可以根據本部門的決定、預算委員會的提議、人大代表的意見對預算草案進行修改。預算委員會在聽取人大代表的審查意見后，在人代會正式投票表決前向人代會提交關于預算草案的正式審議報告。

　　(9)預算草案應由各級人大在會議期間由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。

　　(10)全國人大通過的預算應經國家主席簽署主席令予以公布方為有效，地方人大通過的預算應經地方政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。

　　五、建立分項審批制度，拓寬預算審批權的范圍和深度

　　在當前預算編制過于粗放的情況下，預算的審批只可能停留在面上而無法深入。一旦預算編制制度的改革得以完成，我們建議，預算審批由現在的綜合審批方式改為分項審批。

　　所謂綜合審批，是指所有的預算收支全部集中在一件預算審批提案中由人大代表投票通過。這種做法當然簡化了預算審批程序，但是也會帶來預算草案局部的不合理影響整體的效果。如果這種不合理的局部內容得以通過，自然會損害下一年度的預算執行效果;倘若整個預算草案都遭到否決，同樣也會影響下一年度的預算執行。加之預算草案一旦細化到部門和項目，其內容之繁雜遠非今日可比，其地位的重要性也會大大提高，如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對，對人大代表而言，確實難以取舍;對整個社會而言，也承受著過大的不必要的風險，因此一般不為預算法制發達的國家所用。所謂分項審批，是指預算審批時，根據開支的部門和性質將全部預算草案分解為若干個預算審批議案。預算編制部門分別就各個議案做出說明，預算委員會也需分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表當然也必須對各個議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優勢。在綜合審批方式下，一旦預算草案被否決，即會對國民經濟的方方面面產生嚴重影響。即使是預算方案十分合理的部門和項目，其來年的預算經費也會擱淺。因此人大代表一般不敢行使預算否決權。如果實行分項審批，則可以減輕人大代表關于預算草案遭到否決的嚴重后果的擔心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過審批。同時，分項預算的否決不僅影響來年的預算執行，而且必然招致法律對相關機構和人員的責罰。因此這種方式必然增加預算編制部門的工作壓力，督促其盡量優化預算草案，科學合理地編制預算。如美國國會完成第一次預算決議的審議時，即將預算支出決議分成若干部分，由撥款委員會的13個小組委員會(按政府職能設立)分別進行審議，并應按照眾議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議，參議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議的程序進行審議。

　　伴隨著預算編制制度的改革，復式預算的形式必將更加豐富，預算覆蓋的范圍越來越全面，同時，部門預算也會越來越精細。在這種形勢下，實行預算分項審批水到渠成，不會有很大的工作難度。并且，預算審批制度的改革，實行分項審批更有利于推進預算編制的改革。

　　六、明確預算被否決的法律后果及責任，督促編制機關認真履行職責

　　《預算法》既未規定預算審批通過的標準，也未考慮預算被否決的法律后果，自然就不可能顧及預算未予通過的法律責任了。我們認為，這是導致預算編制部門草率從事、敷衍應付的制度性動因。

　　向來強調人大和政府的議行合一，強調共產黨的統一領導，再加上人大代表參政議政的獨立性和主動性都不是很高，因此《預算法》起草和審議的過程中沒有考慮預算可能被否決，也是情理之中的事。隨著全國民眾民主和法治意識的提高，隨著人大代表參政能力的增強，也隨著由于預算編制的明細化而使預算的重要性越來越清楚地為人們所認識，預算草案遭到否決是完全可能發生的。何況，即使預算否決發生的幾率非常之低，預算法也應當慎重考慮。因為法律本來就是對未來情勢的一種預測和防范，萬一將來真的出現預算被否決的情況，在目前的《預算法》框架下，無論是預算編制部門還是預算審批部門都會束手無策。而這是十分有害的。

　　我們認為，預算法應當規定預算未獲通過的補救措施與法律責任，以應萬一之需。如果預算被否決，可以考慮的補救措施有：(1)預算年度開始之后，如果沒有生效預算以供執行，則暫時按上一預算年度的標準執行。但上年度已經實施完畢的開支項目不再撥款。(2)被否決的預算議案經預算編制部門修改后報人大常委會審批。(3)預算委員會應當就預算議案未獲通過的原因及預算修改的情況向人大常委會報告。(4)預算修正案由人大常委會全體組成人員的三分之二以上表決通過。(5)人大常委會通過的預算案從該預算年度的起始日開始生效。已經按照上年度預算標準撥款的部門和項目，其撥款額高于生效預算確定的標準的，在剩余期限內逐期核減該部門或項目撥款數額;其撥款額低于生效預算確定的標準的，在剩余期限內逐期核增該部門或項目撥款數額。(6)追究有關當事人貽誤公務的行政責任。

　　七、嚴格預算調整審批程序，強化預算法律效力

　　我國《預算法》認可的預算調整，是指經全國人大批準的中央預算和經地方人大批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者是原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。[14]即只承認預算追加為預算調整，而追減預算、動用預備費、科目留用和預算劃轉等都不在其列。

　　預算收支內容的變動及項目的調整是否構成我國《預算法》上的預算調整，關鍵之處在于是否需要履行向權力機關的報送審批手續。各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人大常委會審查和批準。縣級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人大常委會審查和批準。鄉、民族鄉、鎮政府預算的調整方案必須提請本級人大審查和批準。未經批準，不得調整預算。[15]而預算其他內容的變動，除追減預算未有法律規定外，都只需履行內部報批程序后由政府或相關主管部門自行決定，無需預算審批部門同意。[16]

　　無論是從理論還是從常識進行分析，都不難發現，預算的編制和審批建立在合理的假定和預期的基礎上。在行政機關組織實施的過程中，如果經濟形勢發生了變化，致使預算制定的前提條件不復存在，就不可避免要對預算的內容作一定的調整，以保持預算在本財政年度的平衡。目前，世界各國對何種預算變動屬于預算調整，以及預算調整的法定程序都因國體、政體的不同而各異。一般來說，追加預算是典型的需要經過預算審批部門審批的行為，而其余的變動則可以由政府自行決定。[17]

　　我們認為，為增強預算的法律效力，結合我國的具體情況，應當規范預算調整的實體標準和法定程序。具體來說，大致包括以下幾個方面：

　　首先，明確預算調整在預算執行中的特殊性。預算調整絕不應該成為預算執行過程中的普遍現象。如果預算調整過于頻繁，對預算及預算法的權威會構成很大的威脅。目前我國預算法對何謂允許預算調整的“特殊情況”未予明定，這給預算調整的申請和審批都增加了很大的不確定性，因此應當設定更加詳盡的標準。預算法中應特別強調，預算審批通過以后，除非發生關系國民經濟發展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調整。由此，預算調整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經濟明顯過熱或衰退、國民經濟重大比例關系不協調等;另一類是緊急情況，如爆發戰爭、內亂、重大自然災害等，并根據兩種不同情況設置不同的審批程序。

　　其次，嚴格預算調整的審批程序，預算調整方案應當在本級人大常委會全體會議一個月前提交預算委員會進行初步審查，形成初步審查決議。[18]人大常委會全體會議半個月前必須將預算調整方案及預算委員會的初步審查決議發給各位委員。人大常委會審批預算調整由全體委員的三分之二以上的多數投票通過。審批通過的預算調整方案還需由本級政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。如果國家發生緊急情況，人大常委會“兩月一會”的制度的確無法適應需要。因此，應規定緊急情況下批準預算調整的特別程序。如可由主任會議原則批準，下一次常委會按正常程序追認。[19]

　　再次，取消縣級以下政府追加預算的權力。因為縣鄉兩級政府級別較低，不需要應付國家宏觀經濟調控以及國防安全的特殊情況，如果發生重大自然災害而無法通過本級預算自求平衡時，可以通過上級政府轉移支付的途徑加以解決。

　　【注釋】

　　[1]參見蘇永欽：《走向憲政主義》，臺灣聯經出版事業公司1994年版，第258、259頁。

　　[2]德國預算審批完全采用立法程序，預算案必須在聯邦法律公報上公布方為有效，因此，從形式上看，預算卻是法律。參見孫尚清、于中一等主編：《商務國際慣例總覽(財政稅收卷)》，發展出版社1994年6月第1版，第42頁。

　　[3]以上內容參見黃錦堂：《論立法院之預算審議權》，載《臺大法學論叢》第27卷第3期，第14—27頁。

　　[4]參見《預算法》第24條、第38條。

　　[5]所謂科目流用，在預算審批的環節是指，在不改變預算草案收支總額的前提下，預算科目相互之間的資金調用，也即改變預算資金的使用方向或項目。

　　[6]參見包麗萍等編著：《政府預算》，東北財經大學出版社2000年9月第2版，第29、39頁。

　　[7]參見張守文：《“第一稅案”與財稅法之補缺》，載《法學研究》1999年第4期。關于財政聯邦制的特征，參見孫開著：《政府間財政關系研究》，東北財經大學出版社1994年12月第1版，第125—133頁。

　　[8]參見《憲法》第89條、《預算法》第14、15、16條。

　　[9]參見李誠、張永志：《人大預算監督的四類十八個問題研究提綱》，載《人大》1999年第1期，第22—25頁。

　　[10]會議期間，預算案加密級，不能做到代表人手一份，且會后收回，也在很大程度上影響了預算審議的效果。

　　[11]在目前的財政體制下，鄉鎮一級作為獨立的預算主體條件并不成熟。因此，我們不贊成實行一級政府一級預算，而主張五級政府四級預算。這樣可以保證每一級預算主體真正獨立行使職權。

　　[12]參見徐亞文：《正當法律程序簡論》，載武漢大學法學院主辦：《珞珈法學論壇》(第一卷)，武漢大學出版社2000年10月第1版，第254頁以下。

　　[13]參見陳世榮：《立法程序研究綜述》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年9月第1版，第338、376頁。

　　[14]《預算法》第53條。

　　[15]參見《預算法》第54條。

　　[16]如《預算法》第51條規定：“各級政府預算預備費的動用方案，由本級政府財政部門審批，報本級政府決定。”第56條規定：“在預算執行中，因上級政府返還或者給與補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整。”第57條規定：“各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執行。不同預算科目之間的預算資金需要調劑使用的，必須按照國務院財政部門的規定報經審批。”

　　[17]相關內容，請參見孫尚清、于中一等主編：《國際商務慣例總覽(財政稅收卷)》，發展出版社1994年版，第84頁。

　　[18]作者認為，人大應當建立預算委員會，輔助其行使預算審批權，也包括對預算調整方案的初步審查權。關于此點，作者將另文論述。

　　[19]參見李誠、張永志：《人大預算監督的四類十八個問題研究提綱》，載《人大》1999年第1期，第22—25頁。