中國現代國家的構建、成長與目前情勢（上）

　　　　摘要：本文從地方的案例來考察現代國家構建的兩個主要層面——現代行政科層制發展與社會生長的歷程，厘清改革開放以來國家轉型歷程中存在的一些誤區。 作者認為，由于發展的復線狀態，使得學術界在解釋和研究問題時往往出現錯位。例如在國家與社會、國家權力與國家能力、現代官僚制與新公共管理的知識體系中，其理論基礎無不與現代國家構建的知識相關。然而，學界卻鮮有人提升至此高度，凸現了理論界關于現代國家體制構建的學術積累仍有許多重大疏漏。因 此，學習如何構建現代國家體制并精益求精，乃是攸關未來發展的核心議題。

　　2004年底，法蘭西斯?福山在完成《歷史的終結》和《信任》兩部巨著七年后，再次為學界帶來了震憾，其宏作《國家構建》(State-building)①一書展示了一個全新的政治學研究視野。福山的轉向 值得注意，他認為“歷史之終結”并不是一個自動自發的過程，必須以治理健全的政治實體(國家構建)為先決條件。② 書中的一些觀點印證了筆者近十年來在東南沿海J市所觀察到的結論，③讓我重新認識到國家轉型進程中復雜的社會與政治層面，給筆者以深刻啟發。本文擬從 東南沿海一個地方的案例，考察改革開放以來現代行政科層制發展和社會生長的歷程，用“國家構建”這一理論來彌補國家與社會、國家權力與國家能力、現代 官僚制與新公共管理知識體系中可能存在的疏漏，并從馬克思·韋伯、邁克爾·曼和法蘭西斯?福山④三位大師的著作中汲取廣裘的知識資源，以因應現代國家 構建中面臨的挑戰。

　　一、現代行政科層體制與國家構建：政府力量的成長

　　現代國家或者說民族-國家是衡量現代性的最 重要維度，也是迄今為止人類創造的最有效的政治組織單位，其構建是一個公共權力不斷尋求國家與社會、市場關系合理化的持續性歷史進程。這種持續性不僅體現在單個民族國家發展的過程中，而且體現在諸多民族國家發展的共時性和歷時性上，可以這樣認為，現代社會的本質特征之一就是現代國家的興起。 ⑤ 就現代國家構建的歷史經驗來看，其基本構件有五個要素：(1)核心的能動者;(2)現代行政科層制的建立;(3)可持續的財政;(4)社會生長(市民社 會);(5)憲政。⑥ 限于篇幅，本文將就第二、四兩個構件與現代國家建構的關系作考察。

　　在現代國家構建中，完備的現代行政科層制建 立是最重要和基礎的構件之一。韋伯曾指出：官員制度的科層化(或官僚化)⑦ 是國家現代化“明確無誤的尺度”，“純粹的科層體制的行政管理……一旦實施充分的科層制，就屬于最難摧毀的社會實體”。它不僅是社會分工深化在政治領域中 產生的結果，而且充分體現了國家構建的合理化。⑧ 這種行政科層制度的一些基本特點：第一，各部門有依據規則、法律或行政章程而確定的權限;第二，官職層級制與審級制有一套明確制定的上下關系，上下級必須 遵循法律秩序的一般原則及由其設置的行政程序;第三，職務運作以原本草案形式保留下來的文書檔案為基礎，以幕僚與各種書記所組成的部門為平臺;第四，職務活動以專業訓練為前提;第五，科層制支配制度具有嚴格的可操作性、穩定性和可預期性。⑨ 概括而言，其特征為層級制、連續性、非人格性、專業化。

　　改革開放以來，韋伯意義上的現代行政科層制在取得了相當大的成就。為了避免從宏觀理論的演繹上或泛道德化的解說，下面筆者以東南沿海的J市⑩作為具體地展現這一成就的“現實樣本”。

　　J在傳統時期曾處于國家的控制邊緣，海洋型商工文化和民間社會較為活躍。改革開放之后，J曾以其獨特的農村工業化方式被社會廣為重視。它之所以可以 成為研究韋伯式現代行政體制成就的一個典型意義的樣本，是因為在近三十年的發展中，J完成了由農業縣到工業縣再到中等城市的過程，相當契合現代化是科層制 成長的“供應器”這一生長邏輯。從上個世紀90年代中期以來，筆者多次到J作實地調查，收集豐富的文獻資料，觀察這一區域經濟發展中的政府職能與社會生長 的互動，試圖揭示現代國家在地方的構建與成長歷程。

　　揆諸J在建國以來的政權發展史，可以看到，統制主義時期J縣的行政體制表現為官僚制的不穩定和政權結構的“一元化”。由于J縣地處前線，政府的組織和行為在一定程度上受軍事建制的影響，在文革期間，革命委員會的成立又把各種管理職能統 一起來，取消了原來分工較明確的部門，破壞了政府科層制的建構，而武斗的地方化曾一度導致國家對暴力不能有效的壟斷，加上計劃時代的J縣經濟結構單一、社 會事務簡單，因此，依靠社會分工和市場經濟“供給”建立起來的現代官僚科層制在當時尚未成形。

　　1976年“文革”結束后，J縣原有的 機構被陸續恢復，并隨著改革開放的發展增加了一些新的機構。1978-1983年，縣政府、縣人大、縣政協、縣法院、縣檢察院、縣紀律檢查委員會陸續建 立，分別承擔了國家政權運行的不同功能。而黨政“五套班子”的重建則體現了權力體系內部的分工，構成了地方國家11運行的基本框架。而縣以下的政治組織也 開始改革和增加，原來被統一在一起的政治、經濟功能被分開。作為國家政權體系中居于基礎和末梢地位的鄉鎮政權，陸續建立了鄉鎮黨委、人民政府、工商聯、人大主席團，在制度形式上實現了黨政分工，各種職能部門先后落戶鄉鎮，與鄉鎮所屬機構共同構成了國家控制社會的網絡。

　　值得注意的是，縣政府的行政科層組織生長和完善最快。從J市近三十年的政府部門設置的沿革來看，有三個基本特征：一是政府系統的權力和地位相較于統制主義時期的狀況，有了很大程度的提升;二是職能部門的數量在總體上呈增加趨勢，這反映了政府內部分工的深化和政府對社會經濟管理深度和廣度的增強;三是社會管理部門和宏觀經濟 管理部門的不斷加強，這反映了政府的社會經濟管理方式的逐漸改變，這些特征在J市的第二次創業時期表現尤為明顯。12

　　1992年后，J開始撤縣建市，由工業化向城市化轉變，經濟保持高速增長，13其社會經濟結構日趨復雜，J市開始面對一系列新的問題：市場秩序混亂、假冒偽劣產品泛濫、交通與道路網絡不足、城市排放系統不全、工業與環境事故頻發、勞資關系緊張、犯罪率上升等等，使政府的業務量陡然增加。在此背景下，J市地方政府逐漸從幕后走向前臺，活躍于經濟社會事務各個領域，動員資源去實現國家的、社會的及它自身的目標，在這一過程中，現代行政科層體制也隨現代化進程加快而不斷完備。

　　在二次創業時期，隨著J市經濟發展與社會事務增多，政府作為上層建筑適應經濟基礎的變革，增加了相應的職能部門。新增的部門涉及能源通訊、環境保護、勞動監察、金融管理等，還有因J市經濟迅猛發展而進駐J市的部門，如海關、檢疫局、民航、機場等，表明了聚集在J市區域內的政府力量迅速增長。

　　在增加的政府機構中，與社會經濟有密切關聯的有生產力促進中心、市政府采購中心、土地檔案室、城監大隊規劃中隊、企業調查聯絡站、建筑工程招投標中心、流動人口辦、土地儲備中心、博士后科研管理中心等，這些機構成立后都掛靠在某些局辦下面。還有許多帶有官方色彩的機構，如食檢所、質檢所、實驗室等。由于 J市卷入了與全國各地和其他國家和地區更廣泛的貿易網絡中，J市在與其有密切關系往來的幾個省市設立了辦事機構。總的來說，雖然1992年后確立了社會主 義市場經濟體制，J市取消或合并了一些不必要的部門，但增加的數量遠大于取消的數量。

　　二次創業時期，一些政府部門的職能明顯強化，而 且在職能上分工更細，這些強化和擴展的職能部門包括如下領域：基礎設施建設與管理、經濟秩序、勞動人事與社會保障、公共資源管理與保護、安全和秩序。隨著 J市經濟的發展，城鎮的規模日益擴大，地方政府以公共物品提供者的身份日益突出。在道路、碼頭、飲用水供應、電力供應、燃氣供應系統的提供、公園和停車場等公益性建設方面，隨處可見政府的影子，客觀上使得城建局、交通局、電力局的作用越來越重要。

　　進入上個世紀90年代，J市不斷壯大的 經濟實力和政府對財力的追求，使得國稅局和地稅局成為J市重要的政府部門。由于J市地方經濟在二次創業時期日趨多樣化和復雜化，工商行政管理局的職能比第一次創業時期明顯強化，在對全市市場主體和市場經濟活動進行管理的同時，還要監管合同、商標、廣告、計量、食品衛生等，其機構的設置越來越嚴密和合理，職 位分等、層層相扣。14

　　1992年后J市面臨著外來人員不斷流入、勞動力市場無序化和勞資糾紛日益增多的問題。勞動局不僅要強化對全市勞動工作的宏觀調控，監督安全生產勞動，協調勞資爭議，處理行政訴訟和行政復議事項。勞動局還組織職業技術培訓，以鎮為單位，建立實行就業準入工種的培 訓基地，由此，許多科室被健全起來，形成了明確的專業分工。

　　在二次創業時期，隨著工業的發展，J市的環境污染也日趨嚴重，因污染糾紛 而引發的信訪事件在上個世紀90年代后不斷增加。因此政府不得不強化環保部門在J市社會經濟活動中的地位，環保局對影響城市環境的各種因素經常進行系列專項整治，成立環境監察隊，并在各鎮成立分隊，擴大了環保局的監察范圍，各科室都制定了嚴格的崗位責任制和評估機制。

　　作為國家暴力的壟斷者——警察隊伍也在迅速增加。1978年，J市每萬人中的警力部署是5名警察，每平方公里警力分布0.6名警察;但到2003年，每萬人中的警力部署是 15名警察，每平方公里警力分布2.3名警察。15 警察隊伍的制服自1978年以來更換了三次，新制服顏色將以紫藍色代替以前的橄欖綠，和國際上許多現代國家的警服顏色一致，表明正努力建立一個現代警察體制。而警銜制的實施標識警察隊伍依據行政職務和警銜構成上下級以及同級的關系，推動著警察機構科層制的建設和完善，僅2001年至2006年五年間， J市公安局就新設立了刑事偵查、經濟犯罪偵查、治安、國保、禁毒、特警等六個職能大隊。對于現代國家構建來說，這一類機構的設置是有必要的。16

　　與此同時，J市的政治精英產生的途徑也發生了改變。作為執行國家權威、處理社會繁雜事務的一個工具，官僚機構必須由受過專業化訓練的精英群體組成，招收的人員應具有一定的技術才能和必要的訓練。在一次創業時期和二次創業初期，J縣的官僚化隊伍明顯不足，大多數公務員是從本縣的教育界中小學師資選錄和抽調，官員文化水平參差不齊。但這種狀況迅速改變，特別是在1997年推行國家公務員考試后，淘汰了一批“萬金油”式的干部，官僚隊伍的錄用、考核、晉升更 加制度化、正規化、專業化，逐漸形成了一支有“官僚制精神”的職業化官員隊伍。據統計，J市的機關與事業單位干部數從1993年的9114人，增加到了 2001年的至少20204人，八年時間J市機關與事業單位人員擴張了一倍多，17大批受過良好教育、具有較高素質的社會精英被吸納到行政體制內，促進了 行政效率的提高。

　　在近三十年的發展中，J市地方國家的規模和任務兩個方面都明顯地增大，直接產生了一種不同于農業縣時期的統制主義行政體制模式——韋伯意義上的現代行政體制。在這一過程中，經濟現代化伴隨著政府活動范圍的日益擴大和業務量的不斷增長，政府權力在經濟社會各個領域活動呈現擴散現象，政府機關辦公場所在13年內不得不搬遷三次，其機構在增長、行政職能在擴大，初步構建了一個門類齊全的現代官僚行政國家體制。它既擔負著過去統制主義時期政府所履行的許多職能，又獲得了某些過去任何體制所不履行的新職能，并對的國家構建有著積極的意義。第一，它培植和強化了國家能力。作為 后發趕超型國家，國家為了有效地動員資源并對社會的各種需求做出相應的回應，就必須擁有一支龐大的科層結構及其成千上萬名的官員共同構成的現代政府作為后盾，才能使國家機器能夠精確、迅速地運轉，保障了政府的意志和命令能夠被治理對象所遵守。事實上，與統制主義時期相比，國家的控制方式更加有效，采用的措 施和方法更加系統，對全社會的管理水平也有了質的提高。第二，形成了國家的“理性化”。國家不再像統制主義時期那樣簡單地使用暴力，而是以工作和職位分工的專門化、等級化、非人格化、規則化、技術化、工作程序法制化與系統化來行使權力，拋棄經驗式管理，重視知識與技術，這種行政結構能夠使廣大公務員熟悉檔 案、謹慎和嚴格服從，保持組織運行的持續性，有效地減少統制主義時期國家行政體制中的人為因素影響，18并在法治的基礎上逐步實現公共行政的科學化和民主 化。第三，確保了國家轉型的安全和秩序。現代行政體制建設是國家構建的重要部分，它只限于行政層面而非憲政層面，民主與憲政是一種政治體制，但每一種政治體制必須先獲得權力，并建立一個完備的現代科層政府來履行其基本的政府職能，然后才能對它進行限制，否則不論采取何種形式，都可能造成治理的失敗。現 代官僚制把社會中的精英整合到行政決策結構，在這一過程，賦予了統治權力以某種合法性，使國家在復雜的市場經濟中得以穩固。這種“行政吸納政治”19的體 制更多地強調秩序而非民主，強調專家治國而非大眾參與，強調治理而非政體類型，國家的實質不發生根本變化，保證了國家在現代化進程中所需要的秩序。

　　二、社會生長與國家構建：社團組織的發展

　　社會生長(市民社會)是現代國家構建不可或缺的組成部分，與其它四個基本構件相比，社會生長不是國家本身的制度組成，而是國家構建過程的基本要素。20 從世界范圍的經驗看，各國的社會發育程度優劣都對現代國家構建起到了支撐或阻礙的作用。

　　為了更加確切地透視社會生長的真實狀況，將各種社團性組織納入研究視野當中，本文更多地用社會資本21的視角來觀察J市社團組，織的發展，并將“社團” 定義為一種社會空間，在這個空間中通過正式或非正式團體的成員關系把分散的個體或緊或松地聯系在一起。22 在J市，這類廣義概念的社團組織很多，既有傳統的草根性組織、也有現代性的社會中介組織。

　　傳統性的草根社團復興和活躍主要得益于其深 厚的社會基礎。通過對J市地方社會歷史的分析，這一區域有著悠久的海洋型商工文化、濃厚的家族傳統和海外華僑資源。在傳統時代，就普遍存在活躍的民間組織和組織網絡，如興修水利的聯莊會、主管互助的義社、迎神的廟會。進入近代以來，各種政治社會文化組織先后出現在閩南的舞臺上，錯綜復雜的格局為該地方社會 留下不小的生存和發展空間，特別是這一區域的華僑和地方勢力，都曾經借助于地方社會既有的以家族和地緣關系為基礎的初級社團組織，積極參與地方社會的公共事務。231949年后，這些民間組織退出鄉村權力舞臺，被帶有政權性質的各種人民團體所取代，不可缺少的民間娛樂則由帶有宣傳意味的會演和類似的活動替代了，祭神活動則在破除迷信中似乎消亡。不過，到了上個世紀70年代末，隨著生產成為個人與家戶的事，農村家庭聯產承包的實行，為傳統社會關系的恢復提供了發展空間，促使非正式地方性制度的再現24，加上原先中斷的海外—鄉土聯系也被激活。一些沿著歷史、社會、文化所塑造的地方性傳統社會組織，如宗祠會、老人會、丁氏回族會、太原學會、虞舜協會、比干協會、媽祖會、道教協會、漁業協會、種糧協會、家族或海外基金會等被重新建立起來。25

　　當然，J市的社會生長更得益于市場經濟的迅速發展。1980年代后，以市場為導向的民營經濟率先在J市崛起，原先以農業為特征的產業結構轉化為以工業發 展為特征，同時第三產業也隨之迅速發展，出現了許多前所未有的社會群體，由原先單一身份的農民分化為農業勞動者、鄉鎮企業工人、外出的銷售員、農村私營企業主、鄉鎮企業管理者、外貿業管理者、商業經紀人等，這些不同群體有著不同的利益需求。隨著1992年市場經濟的全面推進，為了建立適應市場經濟新的政府 —企業關系，在地方政府的支持下，同業公會、行業協會等現代型社團組織快速發展，J市的民營企業主群體先后成立了玩具、紡織服裝、煙酒食雜、機械五金、建材、皮業、摩托車工貿、機動車市場、鞋材、印刷、種植養殖、短褲、拖鞋、傘業、美容美發、石業共22個同業公會，會員總數1500多家，涵蓋J市經濟的主 要行業 26。這些社會團體依據市場規則，制訂行規或公約，協調本行業事務，實行同行企業自律，維護會員企業利益，提供社會服務。活動范圍包括：同行企業的保護和自律;發揮溝通政府與企業之間聯系，為政府決策提供咨詢依據;為企業發展提供信息;研究制定本行業產品標準，提出相應發展規劃建議;幫助企業解決就業培訓 人才等。

　　社會生長并不是自發形成的，其發育和強大得力于市場與國家的發展，市場經濟的發展推動了社會結構的多樣化，而現代國家為社會 生長提供了制度支持。政府作為公會和協會的后盾，逐步賦予其相應的職能，使公會和協會的工作較正常地開展，會員在法律上取得了平等地位，享有了政治社會的基本權利。

　　在的國家構建中，社會生長與之相互依存，互相參照，它有四個基本功能：第一，填補了國家治理機制所遺漏或無法達到的領 域。尤其是一些新的、無法被納入正式制度解決范圍的問題。以J市管理福埔機動車市場為例，由于機動車報牌程序繁瑣，漏洞甚多，因此，J市公安局車輛管理所和福埔機動車同業公會合作共同成立的機動車報牌中心，該中心成立于機動車交易市場內，形成了一條龍服務，使國家(或政府)能夠借助社會的力量達成管理的目 標。第二，充當了公共權力與私人領域的中介。把私人領域中形成的共識通過言論、行動轉達給公共權力。以J市的安海玩具同業公會在1999年向政府申請“減 稅”事件為例，當時遇到1998年的東南亞金融危機，外貿出口形勢十分嚴峻，安海玩具行業整體滑坡，同業公會屬下的73家會員通過同業公會，與政府相關部 門積極溝通，最終使政府同意將公會所屬的會員企業稅賦維持在上一年的水平。27第三，使國家的基礎性力量增強。由于社團發展能夠推動社會成員自發合作，志 愿地而不需要外部強制地達成集體行動，避免國家偶遇動蕩時所面臨解體的風險，28 因為社會生長使整個國家的“基礎性力量增強”, 使國家權力能夠透過社團組織居中調控社會，并促使國家制定規則的空間和能力增大。29 以J市為例，在二次創業期間，日益凸現的貧富分化和保障機制的不完善，曾一度影響了J市的社會和諧和穩定。在這種情況下，慈善總會協助政府在全市范圍內展開助困、助學、助老、助殘等多項社會公益活動，有效應對社會秩序和安全問題。30第四，培育公民政治參與能力。不論傳統型社團還是現代型社團，或者社團是否受到國家控制，其成員都可以在參與非政治組織的活動中慢慢學會妥協和寬容，生產著信任，培養組織和交流技巧，從而最終提高人們參與政治的積極性和能力， 增強政治效能感。31 如Verba，Schlozman和Brady所說的，“政治參與的積極性和能力根源于基礎性的非政治制度當中。”32

　　三、國家構建的目前情勢：復線式狀態與厘清誤區

　　前面筆者以個案的方式描繪了現代國家在地方的構建和成長史，現在讓筆者簡要回溯一下現代國家構建的世界歷史，其發端的地區為英國、法國、西班牙與瑞典等歐洲大陸國家，在四、五百年前，它們開始進入了能夠合法壟斷暴力并向人民征稅的現代國家歷程，逐漸形成了能夠對廣大領土行使主權的現代行政官僚體系， 國家有能力提供秩序、安全、法律與財產權，并讓現代性經濟世界得以出現。

　　傳統的國家體制是有一套訓練有素的官僚系統構成，運作達 二千年之久，但與已經實現了制度成熟化的西方社會相比，的現代國家構建只有一個世紀的歷史，其間充滿著曲折，呈波浪型和復線式發展。清朝末年，在西方列強的侵略下，清政府才試圖“變法自強”，通過立憲來建構現代國家體制，但由于清王朝很快解體，隨后而來的民國一直處在內外動蕩之中，國民政府能夠有效進行國家政權建設的時間只有1928至1936年的短暫八年。1949年之后的三十年，國家的構建表現為統制主義(或全能主義)體制的形成。因此，我們必須 承認，現代國家構建的主要成就是在近三十年間取得的。本文所描述的J市現代行政科層制的成長與社會生長的個案，即生動地展現國家構建的歷程。33

　　然而，在筆者所截取的時段中，國家體制構建所處的國內國際背景錯綜復雜，國家構建面臨著相當大的挑戰。就國內背景而言，曾歷經三十年時間的統制主義時期，計劃國家政府太過強大，國家對經濟過度干預。1978年后，的改革表現為由“國家崇拜”向“市場崇拜”的轉變，縮小國家部門的規模因此成為 大勢所趨，并轉而倚重先前受到忽視的市場或社會，學界和政界不少人主張建構一個“小政府—大社會”的目標模式，34并在一部分省市進行了嘗試。35 就國際背景而言，二戰后，各主要西方國家的行政職能空前膨脹，行政行為不但在傳統領域的作用不斷加強，還把這種作用擴充到許多新的領域，如調控國內國際貿易、管理國內國際金融、開發和利用資源、控制環境污染和改善生態環境、監控產品質量和保護消費者權益、組織大型工程建設等。同時，為了因應福利國家的建 設，西方國家的行政職能作用還擴張到教育、醫療衛生等公共部門，其體制的規模、功能與范圍蒸蒸日上。大部分西歐國家與美國在二十世紀之初，國家部門占用的國內生產總值只略高于10%，但是到了1980年代卻逼近50%。36 在這種情況下，“撒切爾主義”和“里根主義”成為1980年代至1990年國際政治的一大特征，以反思韋伯式現代行政官僚制的“新公共管理運動”就是在這 一時期推行起來的。西方國家普遍認為，必須遏止國家部門的擴張，削減國家的體制規模，從而新古典經濟學也聲勢大振，成為社會科學的主流。37在兩種背景的 疊加下，使得本來辛苦追求現代國家體制構建的面臨著更加復雜的情勢，由于經濟持續增長、社會變遷與政治轉型急速發展，傳統、現代、后現代、西方、東方、世界、本土的現象同時并起，這種復線式狀態使得許多已經被提煉得很精致的理論顯得無所適從，致使學術界在解釋和研究問題時往往出現知識錯位。例 如，有關改革與市場化的問題，在相當長的一段時間內理論界不少人有過這樣的期待：即改革等于市場化——市場化等于改革。他們強調自發秩序的可能性與合理 性，政府只要當甩手掌柜，就可以實現現代社會所要求的小政府、有限政府、服務型政府，而當時的新聞媒體多有附和與渲染。

　　在我看來，后 來隨之出現的“郎顧產權事件”、“醫療改革”到“教改失誤”、“撤鄉并鎮”到“新農村建設”等等，其論爭的理論基礎無不與現代國家構建的知識相關。然而， 學界卻鮮有人提升至此高度加以分析，38 凸現了理論界關于現代國家體制構建的知識積累仍有許多重大疏漏，但亡羊補牢猶時未晚。我以為，透過J市的個案分析，可在如下四方面提供決策層相關的知識增量。