我國政府間稅收競爭研究（下）

　　　　4.2.4 改革完善財政轉移支付制度

　　轉移支付制度改革的目的在于實現財政的均等化，一方面要維持地區間一定的財政能力梯度，而不能完全消滅地區間財政差異，從而形成一種競爭的壓力;另一方面要控制稅收競爭的確效果，不能將財政能力差異搞得太大以至于影響地區間的平衡發展。總的來說，轉移支付要平衡稅收競爭的效率性和公平性，保證社會經濟的均衡協調發展。

　　第一，實行科學的轉移支付制度，用“因素法”替代“基數法”。因素法的基本特點是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人均GDP、人口密度等。根據因素來衡量各地的財政地位，以公式化的形式確定各地的轉移支付額，從而提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，規范中央與地方之間的財政關系，避免討價還價現象，提高財政管理的科學化程度。

　　第二，選擇適當的轉移支付形式，建立復合型轉移支付模式。一般而言，轉移支付主要有三種形式，即一般性轉移支付、專項轉移支付和特殊性轉移支付。一般性轉移支付不附帶使用條件，不指定用途，其目標重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付的作用是定向性的，上級政府對下級政府的專項轉移支付，大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。特殊性轉移支付則是對特大自然災害及重大事件造成損失等給予的補助。就我國近中期的實際情況看，應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型轉移支付模式。

　　第三，加大轉移支付力度，實現財政能力的橫向公平。一方面，要加大中央政府對地方的轉移支付力度。目前，中央政府的轉移支付額度相對較小，特別是過渡期一般性轉移支付規模偏小，不能滿足均衡地區間財力的要求。以過渡期一般性轉移支付為例，1995年僅為21億元，2000年達到85億元，到2001年為138億元(僅為2001年財政支出18902億元的0.73%)。另一方面，要加強地方對下級政府的轉移支付，特別是省級政府要增加對市縣政府的轉移支付。目前，縣級財政特別困難，而自身發展能力有限，引稅或買賣稅款等問題嚴重，需要省級政府增加轉移支付資金。

　　第四，加強轉移支付法制建設，實現轉移支付的規范化。要通過立法形式規范化轉移支付制度，既包括規范中央對地方政府的轉移支付，又包括規范地方政府對下級政府的轉移支付。轉移支付制度的法制化能夠保證地區間財力的基本不平衡，消除基本經濟機會的歧視，又能夠減少各級政府間的轉移支付體制競爭，減少無謂的社會經濟損失 。

　　4.3 樹立經濟稅收觀，改進稅收計劃管理

　　4.3.1 任務服從稅源，增強稅收能力估算

　　稅收能力估算(Tax Capacity Estimation)是指在既定稅制下，對某地區某稅種在一定時期內經濟中產生的應征稅收進行的估算。稅收能力表明經濟運行中產生的稅收儲量，是一個稅收潛在能力的概念。稅收能力取決于四個因素:經濟發達程度、經濟效益、稅收政策以及收入分配均衡程度。稅收能力的大小與前三個因素呈正相關關系，與最后一個因素呈負相關關系。稅收能力通常要分地區、分稅種估算，一般通過估算標準化稅率和標準化稅基來完成;或以法定稅率為標準化稅率，通過估算標準化稅基來完成。稅收能力估算工作具有六個方面的意義:①通過稅收能力估算，評價稅源的質量狀況和變動趨勢;②掌握稅收能力的規模，改進稅收收入計劃管理方法，挖掘稅收收入的潛力;③為客觀、公平地評價稅收管理工作業績提供標準;④為進一步完善現行稅制提供準確的數量依據;⑤為建立規范的財政轉移支付制度創造條件;⑥在征收資金、稅務機構、人力資源等稅收資源配置方面具有參考價值 。

　　科學的稅收計劃必須以準確的稅收能力估算為前提，而稅收能力估算又以稅基的測定為基礎。稅基的測定是一個系統工程，涉及到國民經濟統計的各個部門，任何一個部門信息失真都會影響到稅收能力估算的準確性。當前，沒有納入國民經濟核算體系的地下經濟規模龐大，統計數字弄虛作假的現象十分普遍，因此，準確的稅收能力估算必須從完善統計方法和統計紀律開始。

　　4.3.2 講究科學方法，準確預測稅收收入

　　稅收收入預測是指一定的經濟理論指導下，根據經濟和稅收統計資料，在定性分析的基礎上，運用定量方法，對未來稅收收入總量和結構等發展趨勢所做出的分析、判斷和推測。稅收預測是稅收計劃管理的基礎性工作，稅收計劃就是稅收收入預測結果的文件化。稅收收入預測方法是否科學，使稅收計劃的準確性存在很大差別。由于我國的財稅體制是以支定收，稅收計劃是根據財政部門的收入預算制定的，而且在征收稅收收入計劃是必須完成的，所以，長期以來稅務部門一直未開展系統性的稅收收入的預測工作;對收入的預測多是短期性的，以月度或季度預測為主，并且預測方法往往是經驗性的推斷，沒有建立在豐富的稅源信息和嚴密的數理統計技術之上，預測的結果與預測人員個人的素質、經驗、占有的信息量緊密相關，很容易產生預測偏差，以此為基礎編制的稅收計劃往往和經濟稅源有很大出入。為提高稅收收入預測的科學性、準確性，必須:

　　第一，建立稅源信息管理庫。以專職預測分析人員為主干，以基礎稅源管理人員為輔助，采集豐富、詳實的經濟稅源信息，使稅收收入預測建立在可靠的基礎之上。

　　第二，建立高素質預測隊伍。稅收收入預測是一項技術性、專業性非常強的工作，預測人員需要掌握稅收政策、稅源管理、征管狀況、統計分析等多方面的知識，具有繽密的思維能力，因此，必須重視預測隊伍的建設，配備具有綜合素質、經驗豐富的專職人員。

　　第三，建立科學的稅收預測模型。稅收預測模型是運用經濟數學原理，建立起來的稅收收入與相關級濟變量的數量關系.利用各種經濟數學模型對稅收收入進行預測，比單純靠經驗預測稅收收入的傳統做法，其科學性和可靠性要提高許多，預測誤差相對較小。因此，在每個政府級別上，都應該探索建立盡可能客觀、全面地反映本轄區稅收與經濟相關關系的預測模型，以此作為編制稅收計劃的主要工具 。

　　4.3.3 堅持依法治稅，弱化稅收計劃指令

　　第一，正確處理依法治稅與組織收入特別是稅收計劃的關系。依法治稅是組織收入的基礎和前提，也是稅收計劃順利完成的保障。沒有稅法做依據，稅收的強制性、無償性、固定性就成了無木之末。稅收決定于經濟，又反作用于經濟，只有堅持依法治稅，才能充分發揮稅收的配置資源和調控經濟的職能 。市場經濟秩序的有力維護和經濟的可持續發展，將會為稅收收入的可持續增長創造經濟條件。因此，要始終將依法治稅貫穿于組織收入和稅收計劃的全過程。

　　第二，改革稅收計劃分配辦法。要在充分吸取基數加增長分配方法的基礎上，進一步考慮各地經濟發展情況。在參考各類經濟指標的基礎上，運用納稅能力估算稅源預測方法，以各地的稅源情況為依據分配稅收計劃，使稅收計劃更加趨于科學合理，完不成稅收任務不應成為對稅務部門“一票否決”的理由。

　　第三，建立稅收計劃調整機制。經濟發展的不確定因素較多，增減收因素變化較快，要根據各地重要稅源的變化情況，適當調整各地的稅收計劃，允許稅收計劃和實際完成數之間有一定的波動幅度，正確對待稅收進度問題，月度計劃不應是年度計劃的簡單數學平均，不能強求絕對的“均衡入庫”，努力使稅收計劃與稅源相符。

　　第四，加大對稅收征管質量的考核。組織收入工作的考核，要由對量的考核逐步轉變為對質的考核，正確處理完成稅收計劃與依法治稅的關系，逐步弱化稅收計劃，變指令性計劃為指導性計劃，實現由考核稅收任務向考核征管質量的過渡。

　　4.3.4 采取有效措施，提高稅收努力程度

　　稅收努力程度即征收率，是實際入庫數與稅收能力的比值。征收率的高低說明稅收征管水平的高低和征管力度的大小。它提供了一個較為客觀的評價稅收工作業績的綜合標準。在指令性稅收計劃體制下，實際的稅收收入任務完成情況往往成為稅收努力程度的最主要標志，為避免由此引起的惡性稅收競爭，應改變“任務決定一切”的做法:

　　第一，稅收計劃完成情況可以作為稅務努力程度的參照標準。科學制定的稅收計劃體現了經濟對稅收的決定作用，是稅收努力程度的數量化反映，如果放棄稅收計劃標準，就會使組織收入工作失去了基本的參照系和具體的努力方向。

　　第二，征管質量應該成為稅收努力程度的衡量標準。依法征收、應收盡收，是稅收征管的最高追求，應進一步完善現行的征管質量考核辦法，審慎選擇相關因素，保證征管信息的真實性，建立經濟數學模型，運用計算機技術，得出具有客觀性、可比性的數值，以此作為對稅務部門進行評價的標準 。

　　第三，推進征管改革和增強稅務人員素質是提高稅收努力程度的根本途徑。在客觀條件既定的情況下，稅收努力程度實際上是對征管成本和征管效率的衡量，而征管成本和征管效率的高低取決于稅務機構的管理模式和稅務人員的素質，從目前情況看，推進以信息化建設為依托的稅收征管改革、重新設計管理流程、設置稅務機構、建立高素質的稅務干部隊伍，對提高稅收努力程度的意義，要比片面強調稅收計劃更為深遠和重大。

　　4.4 創造規范政府間稅收競爭的基礎條件

　　西方學者對政府間稅收競爭的研究往往基于一系列假設，如要素可以自由流動而且遷移成本很小，居民和廠商對不同轄區的稅收和公共支出組合有充分信息，政府根據居民和廠商的偏好做出決策等，這些假設在有關國家一般能夠得到某種程度的滿足。在我國，盡管政府間稅收競爭是一個客觀存在，而且可以設想，在地方政府被賦予一定的稅收立法權之后，政府間稅收競爭將更為普遍，但這些基礎條件仍不很具備，這是研究我國政府間稅收競爭時需要特別關注的問題。

　　4.4.1 建立統一的竟爭規則

　　稅收競爭不是簡單的政治競爭，也不是一般的經濟競爭，而是兩者的有機結合。因此，要取得良好的效果，稅收競爭必須建構統一的競爭規則。首先，必須建立和完善一般市場競爭規則，讓大多數市場競爭者按照市場規則行事。市場規則的形成和完善，一是要借鑒市場經濟國家的普遍經驗，采取“拿來主義”的態度;二是要依靠市場主體的自發博弈，通過哈耶克的所謂“自發秩序”來完成。通常來講，一般規則的形成可以采取前者的方法，因為它一般都經過長期的實踐檢驗;而具體規則的形成則主要依靠市場中的具體行為者之間的博弈行動，通過這種不斷的博弈行為能夠產生最為有效的競爭規則 。

　　其次，要逐漸建立和完善稅收競爭規則。建立和完善稅收競爭規則，實質上是要對政府行為規則進行界定和規范。目前，各級各地政府在開展政務活動時大多缺乏競爭規則觀念，各自為政，缺乏公平競爭的理念。稅收競爭規則的形成，一方面要鼓勵各級各地政府開展稅收竟爭活動，引導要素資源的流動;另一方面要引導各級各地政府開展稅收競爭活動，推動政府行政服務職能的轉變及效率的提高。在這種競爭活動中，中央政府要將有效的競爭規則固定下來，以之指導政府間的稅收競爭。

　　4.4.2 推進民主決策

　　政府間稅收競爭實際是稅收價格與相應的公共服務的競爭，稅收競爭的有效開展必須以居民能夠充分地表達對稅收和公共支出組合的偏好為基礎。因此，應建立適當機制，提高居民對政府決策的參與和監督:

　　第一，加強人大機構和制度建設。擴大基層直接選舉，使得選出的人大代表真正代表廣大選民的利益，使得人大代表不再只是榮譽職稱，使得人大不再僅僅是“橡皮圖章”。一些重大事務的立法權和決定權必須掌握在真正代表廣大選民(也就是人民)的人大代表手里。在此基礎上，可以在人大設立一個地區委員會，負責省及省以下事務與問題的協調和反映工作。另外，在我國還可設立類似于美國國會預算局那樣的機構，負責批準政府預算并監督預算的執行。

　　第二，政府的全部財政收支預算均應由同級人大審議批準，必要的調整必須由人大常委會批準，政府負責人掌握的預算機動資金的額度不能太大，并且對資金使用應該規定明確的范圍和原則。

　　第三，細化政府預算，特別是支出應具體到本級政府的每個部門、每一項目，使人大對政府收支活動能夠全面掌控。

　　第四，對非固定性的特別支出，如公共工程，必須另行單獨編制細化預算，定期向人大報告。

　　第五，對重要性決策，應通過聽證會等形式，吸收居民參與;對特別重大的決策，應提交全體居民討論。

　　4.4.3 消除地區壁壘

　　第一，改革戶籍制度，取消對居民流動的不合理限制。除政府部門公務人員可以限定由本轄區居民擔任外，地方政府對進入本轄區非政府部門工作的人員不能附加任何歧視性條件。居民遷移到某一轄區滿一定期限，并有合法、穩定的收入來源或財產時，應該享有本地居民全部的權利。

　　第二，改革收入分配制度，實行居民收入的完全貨幣化割斷居民和特定地區的人身依附關系。

　　第三，改革社會保障制度，開征社會保障稅，提高社保資金統籌級別(至少到省級)，建立社保資金跨區域流動和調配的制度，使居民可以享受全國大致統一標準的基本社會保障。

　　第四，消除資源(包括自然資源和產品)流動的地區封鎖，除國家管制的資源外，資源可以在全國范圍內自由流動，地方政府不能擅自出臺限制本轄區資源流出的政策，不能為資源流動設置人為障礙。

　　第五，消除對國內資本流動的控制。政府不應當直接為資本的流動指定特定的區域，為實施區域開發戰略而確需調整資本區域構成時，應該通過財政投資、稅收政策等引導資本流向，也可以通過財政轉移支付支持特定地區改善投資環境，提高轄區競爭力。目前特別要做的是減少公有資本占總資本的份額，因為公有資本總是和特定的地區相聯系，這是社會資本流動性差的主要原因 。

　　4.4.4 推行政府官員“守土”負責制

　　加拿大財政學家理查德.伯德說:“促進好的稅收競爭的根本機制，一是居民能夠對不同地區的公共服務和稅收價格進行比較，二是居民能夠影響和改變政府的決策。”因此，必須建立政府官員對當地居民的“守土”負責制:一是取消上級政府對下級政府官員事實上的任免權，政府官員應該完全由本地居民通過人大及其常委會任免;二是改變地區回避和異地為官的做法，政府官員應該從在本地居住滿一定期限并將繼續居住的人士中選舉產生:三是對依法任命的政府官員，在任期未屆滿之前，除非讀職或犯罪，不得擅自罷免、撤職或調任;四是建立制度化、可操作的政府官員述職、彈劫制度，讓居民能夠重新選擇他們的代理人;五是政府官員公務行為公開化，對新聞媒體的控制應依法進行，以發揮“第四種權力”的監督作用，彌補居民信息的不足。

　　4.4.5 健全官僚績效考評機制

　　計劃經濟時代及行政性分權階段實行領導干部行政任命制，地方社會總產值指標、經濟增幅、招商引資數量等成為考核干部政績的主要標準，是造成地方政府不正當竟爭、利益膨脹、重速度輕效益、重形式輕內容的重要原因之一。因此，應本著局部效益和全局利益、重點任務和全面工作、短期目標和長遠發展相結合的原則，制定全面、科學的地方政府政績考核指標、考核辦法及激勵措施，并盡可能地形成規范化的官僚績效考核和升遷制度，要徹底改變片面關注數量性經濟指標的做法，不僅關注數字，而且關注數字背后的東西，不僅關注財政收人和GDP的增長情況，而且關注結構調整、勞動就業、居民收人、社會穩定等可持續發展情況，不僅關注官僚任職期間的經濟指標，而且關注發展經濟所采取的方法和手段，即依法行政指標、社會文明指標，形成正確的導向，不能引誘或促動官僚追求不正當的利益。

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